지방외교 추진

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[분권레터]한국판 뉴딜과 지역주도 로컬 뉴딜의 전략과 과제

작성자웹진관리자 작성일2020-07-07

정책공간

한국판 뉴딜과
지역주도 로컬 뉴딜의
전략과 과제

코로나19로 새로운 세계를 살아가고 있는 요즘 가장 화두인 것이 바로 한국판 뉴딜이다. 물론 이전 정부부터 뉴딜형 정책을 여러 차례 제시한 것은 사실이지만 요즘처럼 국민의 관심이 쏟아진 경우는 드물었다. 현재 코로나19로 인해 경직된 경제를 바꿀 수 있는 방법으로 논의되는 한국판 뉴딜. 성공을 위해서는 무엇이 차별화되어야 하는지 알아본다.

부산연구원 연구위원 배수현

코로나19,
‘긴급재난지원금’에 이은
‘한국판 뉴딜’로 극복

코로나19는 기존의 사회·경제적 질서를 완전히 무너뜨려버렸다. 과거 글로벌 위기들은 국지적이거나 특정 산업에 집중적인 영향을 미친 반면 코로나19는 전 세계 대부분의 국가·산업에 영향을 미친다. 국가·지역·사회 간 교류가 단절됨에 따라 내수시장은 얼어붙었고, 수출시장의 침체는 언제 끝날지 예측조차 힘들다. 이로 인해 우리나라와 같이 내수시장의 규모가 작고 수출에 의존하는 국가들이 팬데믹(Pandemic)에 더욱 취약하다.

이러한 위기 상황에서 문재인 정부는 상반기 ‘긴급재난지원금’ 지급에 이어, 하반기 경제 활력 제고를 위한 새로운 카드로 ‘한국판 뉴딜’을 발표하였다. 단기 경기진작과 함께 일자리 창출이 시급하다는 문제 인식에서 뉴딜을 다시 띄운 것이라 생각된다. 우선 문재인 대통령의 남은 임기(~2022년)까지 31.3조원의 투자로 55만개의 일자리를 창출하고, 이후 2023~2025년간 45조원의 추가 투자로 지속가능한 산업생태계 구축 등 성장기반을 강화한다는 계획이다.

공공투자론에 기반한 뉴딜(New Deal),
정책적 성과와 한계

잘 알려진 바와 같이 뉴딜은 대공황으로 침체된 미국 경제를 되살리기 위해 프랭클린 D. 루스벨트 대통령이 추진한 공공투자론1)에 기반을 둔 경제 정책으로, 3R(Relief, Recovery, Reform)이 기본방향이다.

전기 2년간(1933~1934년)은 직접적인 ‘구제(빈곤과 실업의 구제)’와 ‘회복(산업질서와 경제의 회복)’에 중점을 두었다면, 후기 뉴딜(1935~1941년)에서는 널리 알려진 테네시강 유역 개발공사(TVA, Tennessee Valley Authority) 외에도 전국노동관계법2), 사회보장법 등 ‘제도개혁(근본적인 제도개혁)’에 치중하였다. 뉴딜은 2차 대전으로 전시호황이 시작되기 전까지 실업 등 대공황의 여파를 끝내지 못했다는 점에서 ‘구제·회복’ 성과는 부정적으로 평가되지만, 자유방임주의 종언, 독점자본주의 모순 시정, 미국복지제도 토대 마련 등 철학과 이념, 제도의 대전환을 가져왔다는 데 역사적 의미를 가진다.3)

과거 우리 정부도 경기가 침체되는 시기마다 한국판 뉴딜을 추진하였다. 미국과 마찬가지로 경기 진작이라는 한국판 뉴딜의 성과는 긍정적으로 평가되는 반면 정권과 함께 뉴딜의 수명이 다함에 따라 정책의 연속성·효과성 측면에서는 부정적인 평가를 받는다.

한국판 뉴딜의 시초인 노무현 정부의 ‘종합투자계획’의 경우 미국의 뉴딜을 모방하여 토목사업 중심으로 추진함에 따라 단기성과 달성에 그쳤다. 가장 논란이 많은 뉴딜은 이명박 정부의 ‘녹색성장(녹색 뉴딜)’으로, 핵심사업이었던 4대강 정비사업은 녹조 문제로 인해 지금까지도 논란이 진행 중이다. 연이은 박근혜 정부에서의 창조경제(스마트 뉴딜)는 시작부터 정책의 모호성으로 인해 논란이 많았으며, 성과면에서도 큰 효과를 달성하지 못한 것으로 평가된다. 무엇보다 그간의 뉴딜이 정부 주도로 추진됨에 따라 지역의 산업생태계 혁신에 이은 지역경제 활성화에는 크게 기여하지 못한 것으로 평가된다. 이와 같이 지금까지 진행된 뉴딜 정책들의 성공과 실패 요소들을 냉정하게 평가하여, 新한국판 뉴딜의 성공적인 확산을 위한 새로운 전략을 마련해야 한다.

한국판 뉴딜의 성공,
지역 주도의 ‘로컬 뉴딜’로 추진

문재인 정부의 한국판 뉴딜의 성공을 위해서는 과거의 뉴딜을 복기(復棋)하고 개선된 방향을 제시해야 한다. 그런데 현재까지 발표된 디지털 뉴딜과 그린 뉴딜을 주축으로 하는 문재인식 뉴딜은 이명박 정부의 ‘녹색성장’과 박근혜 정부의 ‘창조경제’와의 차별성을 주장하기 어려울 수 있다. 문재인 정부의 뉴딜이 지원 대상 산업 분야에 대한 차별성을 언급하기 어렵다면 지원방식, 체계, 재정 운영 방식 등의 차별화에 초점을 두는 것을 고려해 봐야 한다. 방식의 차별화가 중요한 이유는 공공정책이 ‘재정’과 ‘제도’라는 핵심수단을 ‘체계(조직, 인력 등)’를 통해 실행하기 때문이다.

한국판 뉴딜의 차별적인 성공을 위해서는 과거와는 확연히 구별되는 정책 수단과 체계를 마련해야 한다. 과거 정부의 뉴딜이 지역의 경제·산업의 근본적인 체질 개선에는 크게 기여하지 못했던 점에 대한 반성으로 지역 중심의 분배를 위한 진짜 새로운(New) 딜(Deal)을 해야 한다. 이를 통해 수도권 일극체제를 극복하고 4차 산업혁명의 도래에 따른 디지털 전환 기반 지역 제조업의 부흥을 유도해야 한다. 본고에서는 ‘한국판 뉴딜’이 지역의 수요를 고려한 지역 맞춤형 분배를 위한 지역이 주도하는 ‘지역 뉴딜’의 추진 방향을 제언한다.

첫 번째,
중앙정부는 ‘제도 혁신’과 ‘제도화’에
관심을 가져야 한다.

과거 한국판 뉴딜의 실패는 단기적 성과 중심의 정책에 기인한다. 앞서 미국 뉴딜의 가장 큰 성과는 중장기적으로 추진된 제도개혁으로, 뉴딜 정책의 제도화·법제화를 통해 지속적인 경제·산업 기반을 혁신할 수 있다. 한국판 뉴딜도 일회성 지원이 아닌 미국 뉴딜의 성공사례와 같이 제도 개혁을 적극적으로 추진해야 한다. 특히 문재인 정부의 브랜드라고 할 수 있는 규제자유특구와 같은 규제혁신과 연계한 중장기적인 정책이 추가되어야 한다. 지역기업이 필요로 하는 정부의 지원정책 중 항상 상위권에 꼽히는 제도혁신이 한국판 뉴딜에 확대·반영되어야 한다. 이러한 혁신정책의 지속성이 보장되기 위해서는 법적 제도화는 필수적이다.

두 번째, ‘제도 혁신’은 국가가 주도하고, ‘회복과 극복’을 위한 지원책은 지자체가 주도해야 한다.

그간 정부의 뉴딜은 지자체의 필요성이나 수요와 관계없이 정부의 일방적인 방향 설정으로 추진되었다. 문재인 정부의 한국판 뉴딜도 지자체의 의견보다는 중앙부처별로 추진하는 사업의 우선순위에 따라 추진되는 듯하다. 지자체별로 필요한 사업을 제안하라고는 하나, 최종 뉴딜 사업에는 충분히 반영되지 않을 것 같다. 정부는 과거 정부 주도 뉴딜이 지역의 위기 극복에 크게 기여하지 못했던 점을 ‘반면교사(反面敎師)’로 삼아야 한다. 한국판 뉴딜의 성과가 지역이라는 모세혈관까지 확산되기 위해서는 정부 주도의 뉴딜이 아닌 지역 맞춤형 뉴딜인 ‘지역 뉴딜’이 되어야 한다. 이를 위한 지역별 지원책은 지자체가 주도하여 수립하고, 정책실행을 위한 재정적·제도적 지원은 정부가 통합 추진하는 것이 적절하다.

세 번째,
지역 맞춤형 뉴딜을 위해서는
재정의 집행 방식을 포괄보조금 형식으로 바꿔야 한다.

대부분의 지자체들은 지자체 맞춤형 정책 추진을 위해서 국가 보조금 중 포괄보조금 비율을 높이고 장기적으로 지역산업 관련 예산의 대부분을 포괄보조금으로 지원되길 희망한다. 뉴딜과 같이 긴급 추진 사업은 시의성이 핵심이고 예산의 효율성도 고려되어야 하므로 포괄보조금 방식이 가장 적절하다. 정부는 지자체별로 포괄보조금으로 지급하고 지자체는 재원 규모에 맞는 사업을 기획해서 정부의 승인 후 집행하는 방식으로 추진해야 한다. 이를 통해 정부의 정책 방향에 정합하면서 지역의 수요도 고려된 뉴딜이 될 것이다.

네 번째,
뉴딜 재정의 효율적·효과적 집행을 위해서는
사무권한을 뛰어넘는 추진 체계를 마련해야 한다.

중앙정부와 지자체 간 정책 부정합성이 뉴딜의 성과를 저감시키는 것처럼 광역지자체와 기초지자체 간 중구난방(衆口難防)식 뉴딜 사업 추진 또한 재정 운용의 효율성을 떨어뜨린다. 광역지자체의 정책 전반에 대한 이해 없이 각 기초 지자체별로 뉴딜 성격의 사업을 추진할 경우 정책 중복과 공백이 함께 발생할 수 있다. 이러한 광역지자체와 기초지자체 간 원활한 정책 협의를 위해서, 코로나19와 같은 재난상황에서는 광역지자체와 기초지자체의 사무권한을 넘어 일괄 대응체계를 구축해야 한다. 광역지자체가 총괄적인 지원계획을 수립하고 기초지자체는 수립된 계획에 맞춰 집행하는 것이다. 추진 체계의 일원화는 정책의 시의성을 높여 효율적·효과적 재원 집행에 따른 성과 확대를 기대할 수 있다. 한편 통합 체계를 위한 광역지자체-기초지자체 간 특별협의체 구성에 필요한 제도적 근거 마련이 필요하다.

한국판 뉴딜 프로젝트 추진 일정

◦	정부는 5월 12일 디지털 인프라 구축, 비대면 산업 육성, SOC 디지털화 등 3대 프로젝트 10대 중점과제가 포함된 디지털 뉴딜을 ‘한국판 뉴딜’ 계획으로 발표
◦	6월 1일 대통령 주재로 6차 비상경제회의를 열고 한국판 뉴딜의 세부 내용을 담은 ‘하반기 경제정책방향’을 확정
	- 하반기부터 본격 추진 된 한국판 뉴딜은 D.N.A. 생태계 강화, 비대면 산업 육성, SOC 디지털화 등을 중심으로 한 디지털 뉴딜과 도시·공간·생활 인프라 녹색 전환, 녹색산업 혁신 생태계 구축, 저탄소·분산형 에너지 확산 등이 포함된 그린 뉴딜 두 축으로 추진되며, 여기에 고용안전망 강화가 추가
◦	7월중 구체적인 내용과 세부 일정 등을 담은 ‘한국판 뉴딜 종합계획’을 발표할 예정

자료 : 관계부처 합동(2020.06.01.), 2020년 하반기 경제정책방향

1) 뉴딜은 공공투자론 등 케인즈의 경제이론을 받아들여 오랫동안 지켜오던 균형예산정책을 포기하고 공공사업을 적극적으로 추진하는 정책이다.
2) 노동자의 권리보호를 목적으로 제정된 법률로 이법을 제안한 민주당의 상원의원 로버트 와그너(Robert F. Wagner)의 이름을 따서 ‘와그너법’으로 불린다.
3) 미국의 뉴딜 추진 내용은 경제정책비서관실(2007.4.10., 노무현사료관)의 미국 뉴딜정책의 진행과정 및 평가 자료를 인용하였다.

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