지방외교 추진

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[분권레터]지방소멸위기 극복을 위한 입법추진 방안

작성자웹진관리자 작성일2020-08-04

정책공간

지방소멸위기 극복을 위한
입법추진 방안

한국은 이미 저출산·고령화 사회에 진입하여 당장 2020년부터는 100개 이상의 기초자치단체에서 인구 절벽 현상을 겪게 될 것으로 예상된다. 이러한 지방소멸위기를 해결하기 위해서는 적극적인 입법추진이 필요하다. 지방소멸위기 극복을 위한 입법은 왜 필요하며 그에 대한 중앙정부와 지방정부의 방안은 무엇인지 알아본다.

자치행정연구부장 윤태웅

문제의 제기

2019년 3월 통계청에 따르면 우리나라의 인구성장률이 지속적으로 감소하고 있음에 따라 오는 2029년부터는 총인구수가 줄어들기 시작할 것으로 전망하고 있다. 또한 유소년 인구(만 0~14세)는 2017년 672만명에서 50년 후인 2067년에는 318만명으로, 생산가능인구(만 15~64세)는 2017년 3,757만명에서 2067년 1,784명으로 모두 50% 이상 감소하는 반면, 만 65세 이상 고령인구는 2017년 707만명에서 2067년 1,827만명으로 약 2.6배 증가할 것으로 예상된다(박진경, 2020).

< 표1 > 2017년 대비 2067년 인구수 변화

	2017년	2067년
유소년인구(만 0~14세)	672만명	318만명
생산가능인구(만 15~64세)	3,757만명	1,784명
고령인구(만 65세 이상)	707만명	1,827만명

이렇듯 심각한 저출산‧고령화 현상에 따라 2019년 한국고용정보원에서는 2020년 이후 전국 226개의 기초자치단체 가운데 100개 이상이 지역주민의 급격한 감소 등으로 인한 인구절벽 현상을 경험하게 되어 실질적인 지방소멸위기지역에 해당될 것으로 예측하였다.

과거 참여정부 시절 저출산‧고령화 대응 및 지방소멸위기 극복을 위해 「저출산‧고령사회기본법」을 제정하였다. 이후 동법에 의거하여 매 정권별로 대통령이 위원장인 ‘대통령직속 저출산고령사회위원회’를 설치‧운영하고 있으며, 5년 단위의 『저출산고령사회 기본계획』을 수립‧시행하고 있다(2020년 하반기 『제4차 저출산고령사회 기본계획』 발표 예정).

그러나 최근에 실시한 해당 분야 전문가 및 지방자치단체 공무원들에 대한 인터뷰 조사 결과 중앙정부의 기본계획과 지방자치단체 차원의 추진계획이 제대로 연계·시행되지 않는 것으로 분석되었다. 이는 저출산‧고령화나 지방소멸위기 등의 이슈가 사회‧경제‧교육‧문화‧관광‧고용 등 매우 광범위한 분야와 관련되어 있어, 중앙정부는 주로 중‧장기적 관점에 초점이 맞추어져 있는 반면 지방단치단체는 단기적 대응 관점이 중심이기 때문이다(대한민국시도지사협의회, 2016). 따라서 저출산‧고령화 및 지방소멸위기에 대한 실질적인 대응을 위해서는 중앙정부의 정책(기본계획)과 지방자치단체의 정책(추진계획) 간 협력과 조화가 이루어져야 할 것으로 판단되는 바, 이를 위한 입법추진 방안을 살펴보고자 한다.

「지방소멸위기지역 활성화 및
지원에 관한 특별법(안)」의
필요성 및 주요내용

현재 우리나라의 인구감소 추세에 대응하기 위한 대표적인 법으로서 「저출산‧고령사회기본법」이 있다. 이 법은 저출산 및 인구의 고령화에 따른 변화에 대응하는 저출산‧고령사회정책의 기본방향과 그 수립 및 추진체계에 관한 사항을 규정함으로써 국가의 경쟁력을 높이고 국민의 삶의 질 향상과 국가의 지속적인 발전에 이바지함을 목적으로 하고 있다. 이에 따라 동법에서는 저출산 대책(제7조~제10조)으로써 국가 및 지방자치단체의 인구정책 수립‧시행, 인구교육, 자녀의 출산과 보육, 모자보건의 증진, 경제적 부담의 경감 등을 규정하고 있다. 그와 함께 고령사회정책(제11조~제19조)으로써 국가 및 지방자치단체의 고용과 소득보장, 건강증진과 의료제공, 생활환경과 안전보장, 여가‧문화 및 사회활동의 장려, 평생교육과 정보화, 노후설계, 취약계층노인 배려, 가족관계와 세대 간 이해증진, 고령친화적 산업의 육성 등을 규정하고 있다. 그 외(제20조~제32조)에도 5년 단위 저출산고령사회기본계획 및 연도별 시행계획의 수립‧시행과 대통령이 위원장인 저출산고령사회위원회 설치‧운영, 전문 인력의 양성, 조사 및 연구, 민간의 참여, 인구의 날(매년 7월 11일), 국제교류 활성화, 국가 및 지방자치단체의 조세감면 등 지원을 규정하고 있다.

이상과 같이 「저출산‧고령사회기본법」에서는 저출산‧고령사회에 대한 실질적 대응주체를 국가 및 지방자치단체로 규정하고 있으나, ‘저출산‧고령사회위원회’의 위원장 및 위원 구성 시 저출산‧고령사회 정책의 실질적 집행주체인 지방자치단체의 추천자를 배제하고 있다. 이 때문에 국가 차원의 『저출산고령사회 기본계획』 및 『연도별 시행계획』과 지방 차원의 『지방자치단체 시행계획』 간 연계성이 미흡하다는 비판을 받고 있다.

따라서 지방행‧재정의 여건과 역량이 부족한 우리나라의 지방자치 실정을 고려할 때, 저출산‧고령화를 비롯한 지방인구소멸 위기의 기본적인 대응주체는 중앙정부와 지방자치단체 모두가 되어야 한다. 이를 위해 실질적 이해당사자인 지방자치단체의 의견수렴 및 반영을 통한 국가 차원의 『저출산고령사회 기본계획』 수립과 시행이 합리적인 것으로 판단되며, 「저출산‧고령사회기본법」을 포괄하는 보다 종합적인 내용의 관계 특별법(안) 제정이 시급한 것으로 사료된다.

이에 따라 이른바 ‘지방 4대 협의체(대한민국시도지사협의회‧전국시도의회의장협의회‧전국시장군수구청장협의회‧전국시군자치구의회의장협의회)’에서는 지난해 10월 4일 ‘지방 4대 협의체장(대구광역시장‧서울특별시의회의장‧수원시장‧영광군의회의장) 간담회’를 개최하여 ‘지방소멸위기 공동대응’을 올해 주요 협력사업으로 선정하였다. 또한 최근 대한민국시도지사협의회가 타 지방협의체와 함께 「지방소멸위기지역 활성화 및 지원에 관한 특별법(안)」을 마련하였다.

「지방소멸위기지역 활성화 및 지원에 관한 특별법(안)」 주요 내용

①	행정안전부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 5년마다 지방소멸위기지역 지원기본계획안을 작성하여 인구감소지역 지원위원회의 심의를 거쳐 국무회의에서 의결로써 확정한 후, 시‧도지사 및 시장‧군수‧구청장에게 통보하여야 한다.
②	관계 중앙행정기관의 장은 기본계획에 따라 소관별로 연도별 시행계획을 행정안전부장관에게 제출하고, 행정안전부장관은 이를 종합하여 지방소멸위기지역 지원위원회의 심의를 거쳐 확정한 후 시·도지사 및 시장·군수·구청장에게 통보하여야 한다.
③	기본계획 및 시행계획에 관한 사항, 지방소멸위기지역 지원의 기본방향과 관련 정책의 조정에 관한 사항, 지방소멸위기지역의 지정 및 지정 해제 또는 변경에 관한 사항 등을 심의하기 위하여 대통령 소속으로 지방소멸위기지역 지원위원회(위원 구성시 「지방자치법」 제165조에 따른 지방자치단체의 장 등의 협의체의 대표자가 각각 2명씩 추천하는 8명을 포함하여야 한다)를 둔다.
④	지방소멸위기지역 지원위원회의 사무를 처리하기 위하여 위원회 소속으로 지방소멸위기지역 지원기획단을 둔다.
⑤	시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 인구가 감소하고 지역의 경제·사회·교육·문화 등이 침체되어 있는 특별자치시, 특별자치도, 시·군·구의 발전 지원을 위하여 행정안전부장관에게 지방소멸위기지역의 지정을 신청할 수 있으며, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 발전계획을 수립하여 행정안전부장관에게 제출하여야 한다.
⑥	행정안전부장관은 지방소멸위기지역 지정의 신청을 받은 때에는 지방소멸위기지역 지원위원회의 심의를 거쳐 지방소멸위기지역을 지정한다.
⑦	행정안전부장관은 지방소멸위기지역에 대하여 지원 또는 개발사업의 완료 등으로 지정 목적을 달성하거나 지정 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 때에는 위원회의 심의를 거쳐 지방소멸위기지역의 지정을 해제할 수 있다.
⑧	국가 및 지방자치단체는 사회기반시설, 노후 주택개량, 교육·복지·문화·의료·관광시설, 농림·해양·수산업, 지역 고용창출 및 고용촉진 등을 지원할 수 있도록 한다.
⑨	국가 및 지방자치단체는 기본계획과 시행계획을 효율적으로 추진하기 위하여 개발사업의 시행자에게 필요한 자금을 보조·융자 또는 알선할 수 있고, 주민의 경제적 부담 경감 등을 위하여 조세감면 등 세제상의 지원을 할 수 있으며, 개발사업의 시행자에게 필요한 자금을 보조·융자할 수 있도록 한다.
⑩	지방소멸위기지역의 행정, 재정운영 및 국가의 지도·감독에 대하여는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다.

「지방소멸위기지역 활성화 및
지원에 관한 특별법(안)」의 입법추진 방안

대한민국시도지사협의회에서는 현재 특별법(안)에 대한 전국 17개 시‧도의 의견을 수렴하고 있다. 그 결과를 바탕으로 타 지방협의체와 최종적으로 특별법(안)의 내용을 조율 및 확정한 다음, 평소 지방소멸위기 대응에 관심이 많고 의지가 강한 국회의원을 섭외하여 조속한 시일 안에 국회 입법발의를 추진함과 동시에 조속한 국회 처리를 촉구해 나갈 계획이다.

한편 지난 6월 29일 대한민국시도지사협의회를 비롯한 지방 4대 협의체 및 대통령직속 저출산고령사회위원회, 대통령소속 자치분권위원회, 대통령직속 국가균형발전위원회, 대통령직속 농어업‧농어촌특별위원회 등 4대 정부위원회 간 대표들이 모여 『저출산‧고령화와 지방소멸위기 극복을 위한 공동협약』을 체결하였고, 7월부터 8개 기관 및 단체별 업무담당자들이 참여하는 ‘지방소멸위기 대응 실무협의회’를 구성‧운영하고 있다.

이에 따라 대한민국시도지사협의회는 「지방소멸위기지역 활성화 및 지원에 관한 특별법(안)의 조속한 국회통과 추진과 함께, 공동협약에 참여한 기관 및 단체들과의 유기적인 협력관계를 지속 유지‧강화해 나감으로써 특별법(안) 입법추진의 동력을 대폭 강화해 나갈 것이다. 한편 중앙정부의 지방소멸위기지역에 대한 거시적 정책들과 지방자치단체의 지방소멸위기 극복을 위한 지역적 정책들이 상호 연계되어 최대의 시너지 효과를 창출할 수 있도록 명실상부한 ‘중앙-지방 간 정책의 가교 역할’을 수행해 나갈 예정이다.

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