그러나 실제로는 이 대부분도 지방정부가 자율성을 가지고 있다고 평가할 수 없다. 형성정책과 관련하여 살펴보면, 자치조직권으로 표현할 수 있는데, 대통령령으로 ‘지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정’을 정하여 기구와 정원을 엄격하게 규정하고 있다. 따라서 인사권을 제외한 조직형성권은 실·국·과의 명칭을 다르게 정하는 수준만 허용하고 있다.

  분배정책과, 재분배정책에 대해 살펴보면 지역개발 및 사회복지로 대변될 수 있는데 이는 재원이 없으면 계획·집행할 수 없는 분야다. 즉, 지방정부가 새로운 지역개발이나 사회복지 정책을 개발하고 시행하기 위해서는 자율적으로 사용을 결정할 수 있는 재정이 필요하다는 것이다.

  그렇다면 지방정부가 자율적으로 사용할 수 있는 재정의 규모를 살펴볼 필요가 있다. 이를 위해서는 지방자치단체 예산에서 일반재원과 특정재원 또는 법정 경비, 경직성 경비 등을 구분해야 하는 복잡한 과정이 수반되어야 하며, 또한 각각에 대해서도 많은 이견이 있을 수 있다. 그럼에도 불구하고 이 글에서는 큰 범위에서 중앙-지방 간 재정관계를 살펴본다는 측면에서 거시적으로 접근해보고자 한다.

  지방재정의 세입은 서로 복잡하게 연관되어 있어 개별적, 단편적으로 접근해서는 이해할 수 없는 것이 특징이다. 예를 들어 단순히 지방소비세 재원을 부가가치세의 20%로 해야 한다는 주장은 단순하게는 지방재정에 도움이 될 수 있으나, 거시적 측면에서 본다면 지방소비세로 증가한 만큼 국고보조금 비율을 축소한다면 지방재정의 자율성이 확대되지 않는다는 것이다.

  세입 측면을 구체적으로 살펴보면, 자체 재원인 지방세 이전 재원 중 일반재원인 지방교부세, 이전 재원 중 목적재원인 국고보조금 등으로 구분할 수 있다. 그런데 사업을 그대로 두고 이전 재원 중 교부세를 늘리게 되면 앞서 기술한 바와 같이 국고보조금을 줄일 수밖에 없다. 따라서 중앙-지방 간 재정구조에 대한 검토가 필요하다. 중앙-지방 간 재정관계를 간략히 표현하면 다음 <표 1>과 같다.

  그런데 지방정부 자체사업을 세부적으로 살펴보면 <표 2>와 같다. 즉, 60조 5천억 원 중 법적·의무적 경비가 46조 1천억 원에 달하고 있어 지방정부 자율재원은 13조 9천억 원으로서 전체 예산 대비 10%에도 미치지 못하고 있는 실정이다.

  따라서 지방재정 자율성 제고 방안은 크게 지방세를 늘리는 방안, 교부세를 늘리는 방안, 국고보조사업 규모 자체를 줄이는 방안 등이 검토 가능하다. 그런데 앞서 논의하였듯이 지방세 또는 교부세를 증가시킬 경우 국가가 새로운 재원을 마련하지 않고 국가가 수행하는 보조 사업을 그대로 둔다면, 국고보조율을 낮출 수밖에 없으며, 이는 지방재정 자율성 제고에 크게 기여하지 못한다. 그러므로 국고보조사업 규모 자체를 줄이는 방안이 자율성 제고 측면에서 가능한 대안이다. 즉 국고보조사업 중 지방정부가 할 수 있는 사업에 대해서는 과감히 구조조정하고 확보된 잉여재원을 지방세 또는 교부세로 이전해야만 지방재정 자율성 제고는 가능하다는 것이다.

  재차 강조하면, 국고보조사업의 구조조정이란 국고보조사업 자체를 폐지하는 것을
의미하며 관련 사업의 수행 여부는 전적으로 지방정부 자율적으로 판단할 수 있도록
개선해야 한다.

  정리한다면, 지방재정 자율성 제고를 위해서는
첫째, 국고보조사업을 50% 이상 폐지(국고보조금 18조원
지방 이양)하고 둘째, 잉여재원 18조원을 재정책임성을
확보할 수 있는 지방세 중심으로 이양하며 셋째, 지역 간 격차
조정을 위해 교부세 제도의 전면개편 및 잉여재원 18조 원 중 일부 재원을 교부세로 활용해야 한다.