시도지사뉴스레터 2013년 3월호

집중조명 > 새 정부 지방분권 국정과제 평가

지난 2월 새정부의 국정과제가 발표되었다. 발표내용을 살펴보면 지방분권과 지역균형발전정책이 후순위로 밀리고 내용면에서도 지방분권의 핵심인 재정분권에 대한 확실한 의지가 표명돼 있지 않았으며, '지방분권 추진체계 및 제도개선을 통해 지방이 주도하는 진정한 지방자치를 실현한다'는 추상적인 내용만 제시됐다. 지역이 특화발전을 이룰 수 있도록 실질적인 행정권한의 위임과 지방분권을 실현하겠다는 대선공약에는 못 미친다는 비판이 거세다. 이번 호에서는 새정부의 지방분권 국정과제에 대해 평가하고 향후 새정부의 지방분권정책을 가늠하는 시간을 갖고자 한다.

이제는 헌법개정을 통해서라도 제대로 된 지방자치를

글 소순창 건국대학교 행정학과 교수

박근혜 정부가 출범한지 100여일이 되었다. 대선 당시 수 많은 공약들이 국정 과제로 수렴되어 박근혜 정부의 ‘국정 비전 및 국정 목표’로 새롭게 인수위에서 제시한 바 있다. 새 정부는 “국민 행복, 희망의 새 시대”라는 국정비전을 설정하고, 국정목표를 5개로 제시하여 ‘개방ㆍ공유ㆍ협력 을 통한 정부 3.0 달성’과 ‘깨끗하고 유능한 정부구현’을 통하여 “신뢰받는 정부”가 되고자 한다.

1. 서론

박근혜 정부는 ‘안전과 통합의 사회’라는 국정 목표4에 지방분권 및 균형발전에 대한 내용을 간략히 담고 있다. ‘중앙 정부 주도의 지방 자치정책을 지방이 주도하고 중앙이 지원하는 방식으로 전환하여 지방의 창의적 발전을 도모’한다 는 “지역 균형 발전과 지방 분권 촉진”이라는 큰 틀의 방향을 제시하고 있다. 구체적인 지방 분권에 대한 내용은 포함되어 있지 않다. 따라서 새 정부의 지방 분권의 내용과 방향을 평가하기는 쉽지 않다. 그래서 지난 대선 당시에 공약으로 제시한 내용을 국정과제로 얼마나 반영 했는지에 대하여 살펴보고, 새 정부 출범 이후에 제기된 과제들을 평가해 보고자 한다. 지방 분권 분야의 정책은 대선당시 그렇게 주요 이슈로 부각되지 않았다. 그러나 양당 이 기초자치 단체 선거에서의 정당 공천을 배제하자는 공약을 내걸었다. 더불어 재정분권에 대한 공약 내용도 함께 논의 되었다. 그러나 지방 분권과 관련성이 깊은 공약분야인 지역 균형 발전 정책에 대한 내용은 지역별로 여러가지 제시한 바 있다.

2. 대선공약의 정책 과제로의 반영정도

지방분권 정책은 먼저, 정치 개혁으로 볼 수 있는 기초 자치 단체 선거에서의 정당 공천을 배제하자는 공약이 있다. 기존의 지방선거에서 중앙당의 횡포에 대한 문제점을 개선하기 위하여 제시한 공약이다. 그러나 최근 재보선 과정에서 양당이 이 공약에 대한 애매한 입장을 표명하고 있는 것을 볼 때 과연 실천의지가 있는가에 대한 의문이 있다.

표-1 박근혜정부의 지방분권정책분야의 변화 현황

의제	대선공약	국정과제	비 고
정치개혁	기초자치단체 정당공천 폐지	국회 및 정당이 스스로 해결해야 한다는 논리	후퇴
지방분권 균형발전	시ㆍ군ㆍ구 통합 철회 광역(시ㆍ도)행정체제 개편 우선 추진	없음	삭제
	중앙행정권한 획기적으로 지방 이양 및 자주재정권 강화	없음	삭제
	지역균형발전, 인사 대탕평 실천	지역발전위원회 역할 강화	후퇴
	각 지역발전을 위한 비젼 마련	삭제	삭제

자료 :경실련보도자료(2013).

둘째, 광역 (시,도)행정 체제개편, 지방이양 및 지방 자주 재원권 강화, 지역 발전 비전 마련 등 주요 공약이 제시 되었지만 대부분 후퇴하거나 삭제된 것을 알수 있다. 박근혜 대통령은 이명박 정부에서 추진했던 시ㆍ군ㆍ구 통합 방안을 즉 시 철회하고, 광역 행정체제 개편을 우선 추진 한다는 입장을 취할 정도로 적극적이었으나, 국정과제에서 사라졌다. 또한 복지분야 국고 보조 사업과 관련해서도 최저 수준을 보장하는 복지사업을 전적으로 중앙정부가 담당하는 등 지 방정부의 복지 정책 지출부담을 해소 하겠다는 약속을 하였으나 국정 과제에는 관련된 모든 약속들이 삭제 되었다. 뿐만 아니라 중앙 정부권한의 획기적인 지방이양 및 지방 자주재원을 확충하는 등의 사무와 재정을 지방정부로 이양하겠다는 약속도 국정과제에서는 찾아볼 수 없다. 국정과제에서 유일하게 ‘지역발전 위원회’의 역할을 강화한다는 내용이 있지만 어떻게 하겠다는 구체적인 방안이 없다.

3. 주요정책 과제의 평가

1) 정당공천 폐지
정당공천은 원칙적으로 정당 민주주의를 찬성하는 측면에서 필요하다고 본다. 그러나 시민 사회나 지방자치학계의 대부분의 의견들이 현재 중앙 당위주의 획일화된 정당 시스템으로는 지역 주민들의 의견을 충분히 반영할 수 없으며, 중앙당에 의한 지방 정치 및 행정의 재단이 지방자치의 근간을 흔들고 있다고 주장한다.
그래서 지난 대선 당시 박근혜 후보는 기초 자치단체의 지방선거에서 정당 공천을 배제하겠다는 공약을 전격적으로 발표하게 되었다. 지방 자치의 발전과 지방 자치제도의 성숙을 위하여 일정한 기간 동안 중앙당에 의한 정당 공천 배제는 지켜져야 할 것으로 본다.

2) 지방행정 체제의 개편
박근혜 정부는 기존의 ‘지방행정 체제 개편 추진위원회’와 ‘지방 분권 촉진 위원회’를 새롭게 개편하여 “지방 자치 발전 위원회”로 발전적으로 통합 한다는 “지방분권 및 지방 행정 체제 개편에 관한 특별법”을 통과 시켰다. 본 위원회는 앞으로 지방 분권과 지방 행정 체제 개편 등 지방 자치 발전 과제 전반에 대하여 논의 할 것으로 본다.
그런데 대선 당시 박근혜 후보는 시ㆍ군ㆍ구 통합을 철회하고, 광역(시ㆍ도)행정 체제 개편을 우선적으로 추진하겠다는 공약을 제시한 바 있다. 지난 이명박 정부에서 여러가지 논쟁과 갈등이 있었던 시ㆍ군 통합을 중단하고 새로운 지방 분권 및 지방자치를 위한 지방 행정체제의 개편이 이루어져야 할 것으로 본다.
시ㆍ군 통합은 아직도 갈등의 불씨가 여전히 남아 있고, 기존에 통합한 통합 자치 단체들도 심각한 갈등속에서 속앓이를 하고 있는 실정이다. 이에 이러한 갈등의 씨앗을 전국적으로 확산 시키는 일은 중단하고 좀 더 거시적인 차원에서 실질적인 지방 분권 및 지방자치를 이룰 수 있는 미래 지향적인 지방 분권 체제를 구축해야 할 시기이다.
현재의 시도를 광역시와 도의 통합 및 도와도 간의 통합을 통한 광역 경제권으로 지방행정 체제를 개편하여 실질적으로 중앙 정부의 상당한 기능을 지방으로 이양하는 과감한 개편이 필요하다. 여전히 지방정부는 중앙정부의 일선 기관 및 하부기관으로서의 역할 및 기능을 수행하고 있는 상황에서는 지방정부의 다양성과 창의성을 발휘할 수 있는 기회를 사라질 것이다.
세계경제는 국가간 경쟁에서도 시간 또는 지역간 경쟁으로 변화하고 있으므로 국가 경쟁력의 강화는 지역 경쟁력 제고로 부터 출발해야 한다. 또한 지역 경쟁력은 중앙 집권적 지역 개발정책이 아니라 강력한 지방정부가 자율성을 기초로 다양성과 창의성을 발휘하여 경쟁할때 확보 가능하다. 따라서 광역시-도 및 도-도 통합을 통해 탄생되는 지역정부는 연방정부 수준의 자율성이 확보될 수 있도록 제도화 해야 할 필요가 있다.
이를 추진하기 위해서 단기방안으로 현재의 5+2 광역 경제권 협의회와 기존의 자치단체 및 중앙정부와의 기능 조정문제, 리더십 부재 문제등을 극복하여야 한다. 또한 강원권(제주권은 특별 자치도라서 별도의 법률적용)의 경우는 실제적인 권역 개념과는 달리 운영되고 있으므로 현재의 문제점을 개선해야 한다.

3) 중앙행정권한의 획기적인 지방이양
기존에 중앙행정권한의 지방이 양을 위한 여러위원회가 설치되어 중앙정부의 권한을 지방정부로 이양했지만 지방정부 입장에서는 실질적인 권한(사무)이 양이 되지않았다는 평가이다. 지방정부가 체감하는 중앙 행정권의 지방이양 수준은 매우 낮은 평가를 받고 있다.
이러한 평가를 받게되는 핵심적인 이유는 기존의 중앙행정권한(사무) 이양은 지방정부입장에서는 인력, 재정, 그리고 일의 양이라는 차원에서 큰 부담으로 만남게 되었다. 그리고 재정적 부담이 많은 사무(권한)만 이 지방정부로 이양되 었기 때문에 오히려 지방정부 입장에서는 중앙정부에 의존성만 높아지게 되었다.
따라서 새 정부에서는 중앙 행정권한의 지방이 양이 소규모의 단위사무(권한)를 지방으로 이양하는 것이 아니라, 대단 위 사무의 기능별이 양으로 전환되어 이루어져야 할 것으로 본다. 예를 들면, ‘초중고 교육 기능의 시도이양’, ‘노인 복지 기능의 지방양’등과 같이 소단위 사무가 아닌 대단위 사무인 기능별이 양이 이루어져야 실질적인 지방분권 및 지방자치가 가능하다는 것이다.
뿐만 아니라, 기능별 지방 이양과 함께 ‘재정’, ‘인력’, 그리고 ‘권한’이 일괄적으로 지방으로 이양되어야 한다. 그래서 지방 정부가 주도적으로 해당기능을 자율적으로 지역 현실에 맞게 수행할 수 있도록 해야한다. “기능별 일괄이양법”을 제정하여 권한, 재정, 그리고 인력이 동시에 지방정부로 이양되는 실질적인 지방분권이 이루어져야 할 것이다.

4) 자주재정권 강화
조세수입 8:2이나 세출은 6:4인 세입-세출 불균형으로 인해 중앙정부가 교부세 및 국고보조금을 지방정부에 이전하는 구조로 되어있다. 특히 국고 보조금은 목적을 특정하는 재원이면서 실제 사업비의 일부를 지방정부가 부담하도록 하여 지방정부의 재정자율성울 감소시키는 요인이 되고있다.
뿐만 아니라, 현재 지방정부의 재정운용 자율성은 공식 통계는 집계되고 있지 않으나 평균 약 7～8% 수준(약150조 중 약14조)으로 파악되고 있으며, 일부 수도권 자치단체와 광역자치 단체를 제외하면 대부분의 지방정부가 재정 적자율 성이 극도로 제한되어 있는 상태이다.
따라서 새 정부는 “자주 재정권 강화”를 공약으로 제시한 마당에 실질적인 지방 재정분권이 이루어질 수 있도록 정책 적인 조치가 필요하다. 국고 보조사업의 대폭적인 축소와 함께 이를 지방세로 이관하여 지방정부의 재정 적자율성을 큰 폭으로 높혀야 할 것이다. 뿐만 아니라, 지방 소득세독립, 지방소비세 확대등으로 인해 지역간 격차가 발생할 수 있 으므로 이를 조정하기 위한 기제로써 지방교부세를 적극적으로 활용해야 한다.

4. 결론

박근혜정부가 성장과 분배를 동시에 할 수 있는 것은 이제 더이상 중앙정부의 패러다임으로만 한다는 것이 한계에 이르고 있다. 새로운 창조와 활력을 찾기 위해서는 지방정부에 눈을 돌려야 할때이다. 지방자치 및 지방분권이 미래국가 발전의 원동력이라는 국정철학의 인식이 필요하다. 지방분권을 통하여 국가 균형발전이 이루어지고 이러한 균형 발전이 국가의 경쟁력을 제고할 수 있다는 분명한 방향성과 철학이 무엇보다도 필요하다는 것이다. 새정부는 중앙정부와 지방정부의 상생을 통하여 새로운 성장동력을 발굴하고, 지방이 스스로 자립하고 자생할 수 있는 경쟁력이 있는 지방정부로 새롭게 탄생하도록 새로운 분권형 국가의 시스템을 구축해야 한다. 지역 경제 활성화를 통하여 일자리를 창출하고, 저출산 고령화 사회에 대응하여 경쟁력 있는 복지국가를 건설하고, 지방 정부의 교육기능을 강화하여 초중고 및 지방대학이 활성화 되고 지방의 경쟁력을 제고할 수 있는 실질적인 분권형 국가를 건설해야 한다. 이는 지방교육 (인재양성)공동체의 실현, 지방복지 (품격복지)공동체의 실현, 그리고 지방경제 (지역산업육성)공 동체의 실현을 가능하도록 할 것으로 본다.

지방 경쟁력과 책임성 강화를 위한 재정분권 과제

글 | 이재원 부경대학교 행정학과 교수

정부간 재정관계는 과거의 낡은 틀에 묶여있다. 중앙정부가 재정 감독기능을 강화했지만 기대와 달리 지방재정의 경쟁력과 책임성은 계속 약화되었다. 역발상의 정책 전환으로 지방의 경쟁력과 책임성을 강화해야 한다. 자율과 책임 원칙 속에서 새로운 시대의 재정분권 혁신이 필요하다.

1. 자치재정의 실종

지방자치가 부활한 지 20년이 지났지만 재정분권은 ‘자치’와 반대 반향으로 진행되었다. 집권적 재정 기조가 강화 되었고 ‘지방은 비효율, 낭비, 그리고 무능’이라는 상징에 갇혔다. 지난 십 수 년 동안 신공공관리주의에 기초한 정부 혁신이 추진되었다. 여기에서는 높은 성과를 지향하고 재정 책임성을 강화하기 위해 재정분권과 권한위임을 강조한다. 하지만 우리나라에서는 ‘성과’를 위해 중앙 집권화가 불가피하다는 입장이다. 중앙 관점에서 혁신 이론을 편의적으로 해석하였다. 그만큼 지방재정에 대한 불신이 강하다. 글로벌 무한경쟁 속에서 지방자치단체 혼자의 힘으로 경쟁력을 갖추는 것은 어렵다. 현실에서는 시장주의와 지방분권이 양립하지 않고 있다. 다양한 지방의 선택이 경제적 효율성을 창출한다는 티부가설은 60년대 국민국가체제 속의 낡은 담론이다. 최근 주요 국가들은 중앙 집권적인 재정관리체제를 형성하고 있다. 영국에서는 대처정부 이후 자치담론이 실종되었고, 중앙정부는 지방정부에 대한 성과관리 통제를 강화하였다. 일본은 삼위일체개혁을 통해 재정분권을 확대했지만 실제 내용은 복지재정부담을 지방에 전가시키는 수단으로 재정분권을 포장한 꼼수가 있다.

2. 하지만, 다시 재정분권

정책 환경을 고려하면 재정분권에 대한 주장은 설득력을 가지기 힘들다. 그런데, 현재의 집권적 국가재정운영체계는 지방뿐 아니라 중앙재정에서도 낭비와 비효율성의 원인이 된다는 점을 확인해야 한다. 무엇보다 지방재정 투자사업에서 주인의식과 재정책임성이 상실되었다. 중앙 각 부처에서 공모형 지방재정 사업을 확대하면서 중앙과 지방 모두 책임 소재가 명확하지 않게 되었다. 지역단위의 대규모 개발사업이 기대한 성과를 창출했던 사례를 찾기 힘들 정 도로 성과에 대한 책임소재가 불분명하다. 사회복지에서는 고비용-저성과 방식의 낡은 복지재정 관리방식이 고착되고 있다. 지방재정에서 복지지출 비중이 계속 높아지고 있다. 하지만 지자체는 남의 돈인 것처럼 인식하고 있다. 집행재량이 거의 없고 중앙정부 지침을 전달만하기 때문이다. 현재의 정부간 복지재정 구조가 지속되면서 복지사업에서 비용-효과성을 높일 수 있는 다양한 지방의 실험 자체가 사라지고 있다. 지난 십 수 년 동안 집권적인 재정체제는 의도한 성과를 창출하지 못하고 문제 상태만 악화시키고 있다. 각종 성과관리체계가 강화되어 중앙정부가 국고보조사업으로 추진하는 지방사업들이 형식적으로는 의도한 성과를 창출한 것처럼 포장되지만 지방의 현장에서는 그것이 가지는 허구를 쉽게 확인할 수 있다. 집권적인 정부간 재정관계 제도들이 중앙과 지방 모두에게 기대하는 재정성과를 창출하지 못한다는 점을 고려하면 정부간 재정관계의 방향을 반대로 설정하여 분권지향적인 재정체계를 대안으로 검토해야 한다. 구체적으로는 재정분권 원칙 정립, 지역주민에 대한 재정책임 강화, 그리고 분권형 국고보조금 체제 개편이 중요하다.

3. 자주재원 중심의 재정분권 정립

지방자치 부활 이후 자치단체의 재정운용에서 효율성이 높아졌지만 주민들이 느끼는 분권재정의 효과는 제한적이다. 이는 지방재정에서 '납세자 책임'구조가 명확하게 설정되어 있지 않기 때문이다. 의존재원 중심으로 운영되는 지방세입 구조를 고려하면 지역주민들이 직접적인 납세자로 권리를 행사하는데 한계가 있다. 모두가 남의 지역에서 창출된 수익을 자기 지역에서 쓰고 싶어 한다. 그러한 의존적인 세입구조에서 효율적이고 건전한 자치 재정을 기대하기는 쉽지 않다. 재정 자율성을 강화하기 위해서는 지자체가 희망하는 사업을 중심으로 재정기능을 지방에 이양하여 지방의 고유사무를 확대하고 지방세입에서 지방세와 세외수입의 자주재원 비중을 높여야 한다. 세입 자주성을 높이는 대안들은 지난 수 십 년 동안 강조되었다. 즉 최근 신설된 지방소득세와 지방소비세의 세수 비중이 높아지게 국세를 지방세로 추가 이양해야 한다. 과거 지방양여금 재원이었던 주세도 다시 지방세로 전환되어야 하며 지방의 고유 세원들이 주민들의 선택에 따라 지방세수로 제도화될 수 있게 법정외세목제도를 도입해야 한다. 마지막으로 중앙정부의 특별회계 세외수입으로 징수되고 있는 각종 부담금 가운데 지방세 전환이 타당한 재원은 지방세로 이양해야 한다. 대표적인 사례로 환경개선부담금이 있다. 2011년 기준으로 6.6조원이 징수되었는데 지자체가 대행하는 징수율이 45.6%에 불과하여 공공재원 징수 관리에서도 쟁점이 있다. 자주재원주의를 강화하면 지역간 재정불균등이 악화되기 때문에 바람직하지 않다는 일반재원주의 비판이 있다. 그런데 이 논쟁 속에서 지방자치단체간의 입장 차이와 재정갈등으로 정부간 재정관계에서 의미있는 진전이 없었다. 지금과 같은 교착상태에서 벗어나기 위해 국세의 추가적인 지방세 전환과 함께 지방재정에서 지자체들간에 자율적으로 재원 균형을 맞추는 수평적 재정조정장치를 모색할 필요가 있다.

4. 중앙이 아닌 주민을 향한 책임

지방재정에 대한 책임과 보고의 방향은 대부분 중앙과 상위기관으로 설정되어 있다. 지역의 주인인 주민에 대한 책임경영체계라는 표현 자체가 어색할 정도로 왜곡된 지방자치 재정관리 관행이 고착되어 있다. 지자체의 재정 투자의 과정과 결과에 대해 책임을 요구하기 위해서는 정책의 결과와 재정 상황에 대한 정보가 투명하게 공개되어야 한다. 공개만으로도 최고의 재정감시 활동과 주민 참여가 가능하다. 기업들은 재무정보를 분기별로 제공하여 주주들의 투자에 도움을 둔다. 각종 재무정보에 대해서는 회계사와 전문가들의 설명도 같이 있다. 네티즌들은 각종 토론방을 통해 공개된 정보내용을 해석하고 비판하고 토론할 수 있다. 지방자치단체의 재정정보도 주민들이 쉽게 이해할 수 있는 수준에서 주식회사의 기업정보 공개와 같이 제공되고 주민들의 비판과 토론이 활성화될 수 있어야 한다. 지자체의 책임경영체계를 구축하기 위해서는 재정의 결과를 공개하는 형식과 함께 관리과정에 대한 공개도 병행 될 필요가 있다. 예를 들어, 대규모 투자사업의 타당성을 심사분석할 때는 참여했던 분석기관과 전문가를 공개하고, 사후의 재정적 결과에 따라 유사 업무(기능)를 제한할 수 있도록 전문적 분석 내용에 책임을 지게 하는 방안이 있다. 이는 주식거래소 상장 기업의 회계감사를 맡은 회계법인과 회계사에 대한 책임부과와 유사한 것이다. 지방재정과 관련된 의사결정과정에 대한 구체적 공개 장치도 필요하다. 예를 들어, 지자체의 홈페이지를 통해 주요 쟁점 사업에 대해 참여자와 결정 내용 그리고 과정을 상세히 확인할 수 있는 정보 공개 사이트를 운영해야 한다. 이때 사법부와 같이 '소수의견'도 공개하여 주민들에게 비판과 판단의 여지를 넓혀야 한다. 재정사업에서는 자체평가와 같은 성과평가제도가 있다. 통상적으로 내부평가는 현실의 성과와 무관하게 결정되는 경향이 있다. 예를 들어, 지역경제가 침체되어도 관련 부서의 성과는 좋았던 것으로 평가될 수 있다. 주인인 주민의 소득은 낮아졌는데 대리인인 단체장이나 지방의원의 급여와 수당은 반대로 높아 질 수 있다. 일종의 도덕적 해이 현상이다. 강도 높은 책임경영체제를 위해 지역경제 및 재정 성과와 지자체 공무원 및 의원들의 인건비 총량 수준을 직접 연계하는 성과관리체계를 구축하는 방안도 검토할 필요가 있다.

5. 국고보조금체제의 전면 개편

현재와 같은 개별보조금 중심의 수직적인 정부간 재정관계에서는 지방자치단체가 스스로 자율적인 재정혁신을 추진할 수 있는 동력과 재량을 확보할 수 없다. 지금의 제도는 80년대 중반의 낡은 방식으로 운영된다. 전면적 혁신이 필요한데 세 가지 사항들을 우선 검토해야 한다. 첫째, 법정 기준보조율체계를 재설계해야 한다. 이는 복지보조금 사업에 특히 중요하다. 전국적으로 표준적인 수준으로 유지되어야 하는 기초복지(대표적으로 생계급여, 의료급여, 기초노령연금, 보육)에 대해서는 중앙정부의 성과책임과 재정역할을 강화해야 한다. 중앙정부 지침을 획일적으로 수용해야 하는 국고보조사업에서 재원지원은 '보조율'이 아니라 지방재원의 '징발율'이 된다. 별도의 지방재정 통계 관리가 필요한 영역이다. 지역사회의 선호에 따라 선택이 중요한 기능에서는 자주재원을 통한 지자체의 자율적인 사업운영과 성과에 책임지는 정부간 재정구조를 형성해야 한다. 특히 대도시 자치구의 복지재정 문제를 해결하기 위해서는 외부성이 높은 복지시설의 설치와 운영에 대해 중앙정부와 광역자치단체의 재정적 역할이 확대되어야 한다. 둘째, 현행 개별보조방식을 분야별로 포괄보조로 전환할 필요가 있다. 포괄보조는 개별 보조와 지자체의 자주재원 사이에 존재하는 정부간 이전재정 장치이며 형태와 내용은 제도의 설계 구조에 따라 다양하다. 셋째, 중앙정부가 지방재정에 부담을 주는 사업을 추진할 때는 지방자치단체의 선택권을 확대하고 재정부담 수준을 신축적으로 운영할 수 있게 허용해야 한다. 나아가 정책결정 과정에 지자체의 실제 대표가 공식적으로 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다.