시도지사뉴스레터 2014년 3월호

1. 자치재정이란?

권한의 배분과 이를 구체적으로 집행하는 사무의 구분 그리고 이를 물적으로 뒷받침하는 재원의 배분이 조화를 이루도록 제도를 설정하고 주민이 의사결정과정에 직간접적으로 참여하여 공공서비스의 양과 질을 결정할 수 있어야 진정한 자치재정이 구현될 수 있다. 이러한 관점에서 한국의 지방자치와 지방재정을 조망하면 지방자치 부활 20년이 지난 현재에도 한국의 중앙-지방정부 간 관계는 여전히 강고한 집권체제를 벗어나지 못하고 있다. 다음의 사례를 보자.

2014년도 여당대표는 신년기자회견에서 “새해를 지방정부 혁신 원년으로 삼고 지방자치제도 전반에 걸쳐 개혁과 쇄신을 이루고”, “100조원이 넘는 지방정부 부채와 72조원이 넘는 지방공기업부채를 더 이상 묵과할 수 없는 상황인 만큼 이제 부채와 전쟁을 치러야 한다”면서 “지방재정 건전화를 강력 추진하는 동시에 책임성을 높이는 지방파산제도도 심도있게 검토하겠다”고 말했다.

민선5기 지방재정을 평가하는 글을 요청받으면서 가장 먼저 생각이 떠오른 여당대표의 회견내용 행간에는 지방자치는 중앙정부의 통제의 대상일 뿐 자율-참여-책임이 조화를 이루는 분권형 사회의 틀로서 이해하고 있지 않다. 강고한 집권체제를 유지하려는 의식의 발현이다.

그러니 자치부활 20년이 지난 현 시점에서 지방재정을 살펴봐도 양적으로는 지방재정규모가 비약적으로 커졌지만 질적으로는 단체자치만 허용되던 관선시대와 별반 다를 바가 없다는 결론에 이른다. 즉 집권체제가 온존하는 지방재정은 중앙정부의 지배와 통제의 범주 안에서 중앙정부의 정책을 분산 집행하는 종속성을 탈피하지 못하고 있다. 특히 민선5기에서는 중앙정부가 지방자치의 존재 자체를 무시하는 듯한 행태를 보이기도 했다. 지방의 자주재정권이 강화되는 쪽이 아니라 중앙정부의 지배와 통제가 강화되는 쪽으로 퇴보하였다.
이하에서 지난 4년 동안 지방재정을 둘러싸고 전개된 중앙집권적 행태를 살펴보고 앞으로의 과제를 개관해보기로 한다.

2. 민선5기 지방재정의 변화와 자치재정의 실종

민선5기는 한미FTA와 대운하 문제 등으로 국민여론이 들끓던 이명박 정부 중간 시점에 출범하였다. 수도권지역의 광역의회와 기초자치단체를 대부분 야당이 장악한 민선5기의 지방재정은 성남시의 일종의 모라토리움 선언이라는 충격 속에 시작했다. 재정여건이 가장 좋은 기초자치단체인 성남시의 사태는 단체장과 지방의회의 유착이 어떤 결과를 초래하는지를 극명하게 보여준 사례로서, 여타 단체장들에게 긴장감을 불러일으켰다. 일부 단체장은 재정진단을 실시하고 이후 재정운영의 건전화 방안 마련에 주의를 기울였다. 그 결과 비록 중앙정부의 잘못된 정책으로 지방재정이 전반적으로 긴장상태에 빠져들었지만, 오히려 일부 자치단체는 민선5기 동안에 채무를 상환하고 재정건전성을 크게 향상시키는 계기를 만들기도 했다.

그러나 민선5기 지방재정은 전체적으로 재정압박이 심해지고 종반에는 재정긴장상태 내지 일부 단체의 재정위기까지 거론되는 상황에 빠졌다. 특히 일부 단체의 재정긴장상태가 심각하다고 인식되면서 언론매체는 자치단체의 방만 경영을 질타하고 중앙정부는 이를 사전적 사후적으로 통제하는 제도적 장치를 마련하느라 분주했다.

그러나 대부분의 언론매체는 물론이고 심지어는 학계에서까지도 재정긴장상태의 근원적 문제를 파헤치기 보다는 겉으로 드러난 일부 단체장이나 지방의회의 방만성을 비판하는 수준에 머물고 피상적 문제인식에 근거한 통제장치의 강화만을 주장했다. 한국 지방재정이 안고 있는 근본적 문제점은 자율-참여-책임이 구현될 수 있는 분권체제가 구축되어 있지 않다는 점이다. 권한배분과 재원배분의 비대칭성이 온존하는 중앙의존형 지방재정체계가 재정책임성을 작동하지 못하게 만들어 놓고 있다. 극소수 단체의 방만한 행태를 전체 자치단체로 보편화하는 ‘추론의 오류’를 범하고 있는 것이다.

민선5기를 전후한 지방재정의 양적 변화를 간단히 살펴보면, 우선 지방재정규모는 총예산으로 보면 2010년도에 약140조원에서 2013년도에 약157조원으로 증가했다. 그런데 국가재정과 지방재정그리고 교육자치재정의 상대적 비중을 보면 2010년도에는 55.5 : 34.4 : 10.1에서 2013년도에 55.9 : 33.2 : 10.9로 일반지방재정의 비중은 줄어들고 있다. 이는 국가재정에 비해 지방재정의 증가율이 낮았다는 것을 의미한다. 그런데 총예산에는 중복계산분이 포함되어 있으므로 이전재원의 중복을 뺀 순수한 재정사용액을 국가재정, 지방재정, 교육자치재정으로 나누어 살펴보면 2010년도엔 43.7 : 42.8 : 13.5에서 2013년도엔 42.6 대 42.1 : 15.3으로 역시 일반자치재정의 비중은 줄어들었다.

지방재정의 세입구조의 변화를 살펴보면, 2010년도에 자체수입의 비중이 56.8%에서 2013년도엔 55.6%로 낮아졌다. 의존재원의 비중은 같은 기간에 39.5%에서 41.8%로 늘었다. 요컨대 지방재정의 자주성이 지속적으로 낮아진 것이다. 의존재원의 구조를 살펴보면 일반재원인 지방교부세와 특정재원인 국고보조금의 비중이 2009년도에는 50 대 50이었는데 2013년도엔 47.9 대 52.1%로 자율성이 낮아졌다. 자체재원의 핵심인 지방세와 국세의 상대적 비중을 보면 2010년도엔 총조세 중에서 지방세의 비중이 21.7%이었는데 2013년도엔 19.9%로 낮아졌다. 세입구조변화를 요약하면 지방재정의 자주성은 점점 떨어지고 있고 중앙의존성이 높아지고 국고보조금의 증가로 지방비부담의무가 늘어 자체재원을 국가사업을 위해 보전하는 현상이 전개되며 자치를 위축시켰다.

이러한 양적 변화의 이면에서 질적으로 지방재정의 자주성을 약화시킨 요인을 살펴보자. 첫째 세입 면에서 지방재정을 급격하게 위기로 몰아간 요인은 지방재정에 미치는 영향은 전혀 고려하지 않은 채 대통령의 경직된 사고에 근거하여 무리하게 추진된 감세정책이다. ‘부자감세’라고 비난을 받아온 소득세와 법인세의 감세조치로 4년간 대략 65조원(당초엔 90조원)가량의 소득세ㆍ법인세수가 감소하였다.

소득세와 법인세는 지방세와 직결되어 있다. 소득세ㆍ법인세 부담액의 10%가 지방소득세로 부과 징수된다. 그러니 4년간 대략 6조 5천억 원의 지방세수가 줄어들었다. 또한 두 세목은 내국세에 포함되는데 내국세수의 19.24%가 지방교부세이고 20%가 지방교육재정교부금으로 지방에 이전되는 재원이다. 결국 지방소득세의 감소분과 지방교부재원 감소분을 합치면 대략 32조 원에 달한다. 여기에 종합부동산의 감세는 종합부동산세교부금의 감소를 가져왔고, 광역단체의 핵심세목인 취등록세의 세율을 절반으로 인하했으니 이로 인해 감소한 재원 또한 수 조 원을 훌쩍 넘는다. 민선5기 4년 동안 불경기의 영향과는 별개로 지방재정수입으로 들어와야 할 재원 40조 원 가량이 증발된 것이다. 자치단체의 책임이 아니라 중앙정부의 무책임한 정책이 지방재정을 긴장상태로 몰아넣었고, 그 결과 불교부단체이던 경기도마저 교부단체로 전락하고 만 것이다.

둘째 지출 면에서 지방재정을 긴장상태에 빠뜨린 핵심 요인은 의무강제(일본에서는 必置規制라고 함) 문제이다. 중앙 정부가 일방적으로 특정한 사무 또는 사업의 실시를 지방정부에 의무화해 놓고 그 재원조달방안은 제대로 마련하지 않아서 생기는 문제이다. 예컨대 영유아무상보육이나 기초노령연금 등이 이에 해당한다. 생색은 중앙정부가 내고 부담은 지방정부가 떠안은 것이다. 무상보육의 경우 국고부담은 서울시 20%, 여타 지역 50%에 불과했다. 이것이 특별ㆍ광역시의 자치구를 재정파탄으로 내몬 핵심요인이다. 이 밖에도 다양한 국고보조금 사업이 지방의 신청주의라는 형식으로 지방재정의 부담을 강요하고 있다.

민선5기 4년은 자치재정의 퇴행기였다. 중앙정부에 의해 가해진 지방재정의 압박에 대응하여 중앙-지방 간 재원재배분문제가 4년 내내 핵심 논점이었다. 다행이 2010년도에 지방소비세가 도입되고 2014년도 예산국회에서 지방소비세율이 5%에서 11%로 인상되고 지방소득세가 독립세화 되었으며, 무상보육 국고부담율이 일괄 15% 인상되고, 분권교부세 대상 사업의 일부가 국고보조사업으로 환원되는 등의 조치가 취해져 지방재정이 조금은 숨통을 틔웠다. 그러나 정부 간 재정관계에 내재하는 집권적 분산체제의 성격은 오히려 강화되고 있다. 각종 사전적 사후적 통제장치의 강화와 지방파산제도의 도입 시도 등은 그 일례이다.

3. 자치재정 실현을 위한 과제

자치재정의 실종사태를 치유하기 위한 과제 중 중요한 것 몇 가지만 제기하면 다음과 같다. 첫째 한국의 지방재정이 갖고 있는 일반적 특징인 세출권한과 세입권한의 비대칭성을 해소해야 한다. 즉 국가-지방 간 재정관계의 근본적 개편이 필요하다. 노무현정부와 이명박정부의 지방분권추진위원회에서 각종 개편방안이 논의되었다. 그동안 정리된 분권추진계획이라도 실행된다면 세출권한과 세입권한의 대칭성은 개선될 것이고 그러면 지방재정의 효율성과 책임성을 구현할 수 있는 토대도 마련될 것이다.

둘째 권한과 재원의 비대칭성 해소의 핵심은 국세와 지방세의 세원재배분 즉 국세의 세원을 지방으로 이양하는 것이다. 2014년도부터 지방소비세율이 인상되고, 지방소득세의 독립세화로 지방세의 비중이 좀 높아지겠지만 그것은 의무강제 된 복지재원의 확충을 메우기에도 불충분하다. 게다가 지방소득세 독립세화는 중앙정부 감세정책의 영향을 차단하기 위한 조치일 뿐 그 자체로서 세수증대효과는 별로 없다. 그 동안 학계의 제안과 백재현의원 등의 개편안에서는 지방소득세의 비례세율화가 포함되었지만 기획재정부의 반대로 실현되지 못했다. 결국 기존의 누진세율구조가 초래하는 지역 간 세수격차확대문제는 해소되지 않은 채 독립세화만 실현된 것이다.
자치재정의 실현을 위해서는 국가와 지방(교육자치 포함)의 실질적 세원배분비율인 40 대 60에 걸맞게 지방세의 비중을 현행 20%에서 점진적으로 30%, 40%수준으로 높여야 한다. 그 방법은 지방소비세의 세율인상과 지방소득세를 3-6%의 비례세율로 바꾸는 것이다. 여기에다 지역에 산재해있는 지방세 과세요건에 맞은 세원을 발굴해서 수익자부담원칙을 적용할 수 있도록 지역자원시설세에 과세가능대상(온천, 관광, 간판, 유흥오락시설 입장행위 등)을 나열하여 지방이 선택과세할 수 있도록 임의과세제도를 확대하는 것도 필요하다.

셋째 지나치게 남용되는 지방세의 감면제도를 지속적으로 정비 축소해야 한다. 특히 중앙정부가 정책적으로 지방세제에 감면조항을 도입할 경우 반드시 재원보전대책을 동시에 강구하도록 지방재정기본법에 규정해야 한다. 다섯째 지방세의 응익원칙과 지방공공재에 대한 가격기능이 제대로 작동되도록 수익-부담관계가 비교적 잘 발휘되는 공공서비스의 세출증가에 대해서는 반드시 재산과세의 탄력세율을 활용한 세수증대조치를 강구하게 제도적 장치를 마련할 필요가 있다.

끝으로 지역계획의 수립과정에 주민의 참여 폭을 확대하여 계획집행에 수반되는 비용을 주민에게 부담시키는 책임성이 발휘되도록 해야 한다. 시설 및 인력확대에 대한 요구는 급증하고 있지만 그것을 주민 스스로 부담해야 한다는 의식은 빈약하다. 따라서 지방재정의 내용과 주민부담의 실태, 국고보조사업 등 국가에 의한 지방재정의 부담 증가 및 재정왜곡현상 등을 주민에게 상세히 설명하고 새로운 사업이나 서비스의 제공은 기존 사업이나 서비스의 삭감이 없으면 반드시 주민의 추가부담이 필요하다는 인식을 심어주어야 한다. 이를 위해서는 주민참여예산제의 실효성을 높이려는 단체장과 지방의원들의 노력이 긴요하다. 수원시 등 일부 단체에서 주민참여를 활성화하여 지방재정의 건전성과 효율성을 제고하는 성과를 거두고 있는 점은 높게 평가 받아야 한다.