김수연 (정책연구실 책임연구위원)

최근 지방자치와 관련된 헌법재판소의 결정례 2건에 대하여 주요 내용과 결정이유를 소개하고자 한다.

 

첫째 사례는 ○○교육감과 교육과학기술부장관 간의 권한쟁의 사건이다.(헌재 2013. 12. 26. 2012헌라3.)

 

피청구인인 교육부장관은 학교생활기록부에 학교폭력 가해학생에 대한 조치사항을 기재하도록 하는 내용으로 ‘학교생활기록 작성 및 관리지침’(교육부훈령 제239호, 다음부터 ‘이 사건 훈령’이라 한다)을 개정하고 시행하였다. ○○교육감은 학교생활기록부에 위와 같은 조치사항을 기재하도록 하는 것은 학생의 기본권을 침해하고 법률유보원칙에 반한다는 자체 검토 결과 등을 바탕으로, 법원에서 형사범죄 확정판결을 받은 학생만을 학교생활기록부에 기재하도록 하는 등 위 훈령과는 다른 내용의 ‘학교폭력 가해학생에 대한 학교생활기록부 기재요령 안내’ 공문을 관내 각급 학교에 발송하였다.

 

그러자 교육부장관은 ○○교육감의 위 명령을 취소하도록 하는 내용의 시정명령을 한 뒤, 위 명령을 직권취소하고, ‘학교폭력 학교생활기록부 기재 관련 특정감사’를 실시하여 이를 토대로 ○○교육청에 대한 기관경고 처분을 함과 동시에 관할 징계위원회에 관련 교육공무원에 대한 징계의결요구를 신청할 것 등의 조치사항을 이행할 것을 요구하였으나, ○○교육감이 이를 이행하지 않는다는 이유로 ‘교육장, 시ㆍ도교육청 교육국장 및 그 하급자’에 대하여 징계의결요구를 신청하도록 하는 내용의 직무이행명령을 하였다.

 

그런데 ○○교육감이 위 명령을 이행하지 아니하자 교육부장관은 직접 ○○교육감 소속 교육장 등에 대하여 특별징계위원회에 징계의결요구를 하였다. 이에 ○○교육감은 교육부장관의 위와 같은 징계의결요구가 지방교육 자치에 관한 법률과 교육공무원법에 따라 부여받은 소속 공무원 징계에 관한 ○○교육감의 최종적인 판단권한과 징계의결요구의 기초가 되는 신청권한을 침해하였다고 주장하면서 권한쟁의심판을 청구하였다.

 

이에 대하여 헌법재판소는 「국가공무원법 등 관계 법령에 의하면 교육감 소속 교육장 등은 모두 국가공무원이고, 그 임용권자는 대통령 내지 교육부장관인 점, 국가공무원의 임용 등 신분에 관한 사항이 해당 지방자치단체의 특성을 반영하여 각기 다르게 처리된다면 국가공무원이라는 본래의 신분적 의미는 상당 부분 몰각될 수 있는 점 등에 비추어 보면, 국가공무원인 교육장 등에 대한 징계사무는 국가사무라고 보아야 한다.

 

또한 구 교육공무원법령 등에 따라 교육감 소속 장학관 등의 임용권은 대통령 내지 교육부장관으로부터 교육감에게 위임되어 있고, 교육공무원법상 ‘임용’은 직위해제, 정직, 해임, 파면까지 포함하고 있는 점 등에 비추어 보면, 교육감 소속 교육장 등에 대한 징계의결요구 내지 그 신청사무 또한 징계사무의 일부로서 대통령, 교육부장관으로부터 교육감에게 위임된 국가위임사무이다.

 

그렇다면 국가사무인 교육장 등에 대한 징계사무에 관하여 지방자치단체가 청구한 이 사건 권한쟁의심판청구는, 지방자치단체의 권한에 속하지 아니하는 사무에 관한 심판청구로서 청구인들의 권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 볼 수 없으므로 부적법하다.」고 판단하고 각하결정을 내렸다.

 

이 결정에서 핵심은 교육공무원에 대한 징계의결요구 내지 신청사무 등이 국가사무이냐 지방자치단체의 사무이냐가 문제이지만, 그 근본적인 열쇠는 헌법재판소가 교육공무원의 신분이 ‘지방공무원’이 아닌 ‘국가공무원’이기 때문에 그에 대한 징계의결요구 내지 신청사무는 국가사무라고 판단한 점이다.

 

지방교육자치에 관한 법률 제20조 제16호, 제27조, 지방자치법 제9조 제1항 등에 따르면 소속 공무원에 대한 지도ㆍ감독 또는 인사에 관한 사무는 자치사무이고, 소속 공무원 징계에 관한 사무 또한 인사에 관한 사무의 주된 내용으로서 자치사무이다. 한편, 교육공무원법 제51조 제1항은 교육ㆍ학예의 대표자인 교육감에게 징계의무를 규정함과 동시에 징계사유 해당 여부에 대한 최종적인 판단권한을 전제로 징계의결요구권 및 징계의결요구 신청권을 부여하고 있는바, 교육감의 징계의결요구 신청사무는 교육감에게 부여된 고유한 권한으로 볼 수 있다.

 

그러나 헌법재판소의 결정에 따르면 교육감은 그 소속 공무원에 대한 징계사무를 국가로부터 위임을 받아 수행하고 있음에 불과하다. 자기 소속 공무원에 대한 징계를 할 수 없는 기관장에게 ‘소속 공무원’에 대한 지도·감독은 어떻게 가능한지, 그리고 그마저도 교육감의 권한이 아니라고 한다면 교육감 소속 공무원은 아무도 없는 셈인바, 과연 교육자치는 소속 공무원 없이 직선 교육감만 있으면 된다고 보는 것인지 의문이 아닐 수 없다. 물론 교육공무원의 신분이 국가공문원이라는 점에 방점을 둔다면 헌법재판소의 결정도 전혀 이해가 안되는 것은 아니다. 결국 교육자치를 제대로 실현하기 위해서는 교육공무원의 신분을 국가공무원에서 지방공무원으로 전환하는 것이 우선되어야 하는 것이 아닐까 하는 생각마저 든다.

 

두 번째 소개할 결정례는 지방의회 사무직원을 그 지방자치단체의 장이 임명하도록 규정하고 있는 지방자치 법 제91조 제1항이 헌법에 위반되는가에 대한 헌법소원사건이다.(헌재 2014. 1. 28. 2012헌바216.)이에 대하여 헌법재판소는 전원일치로 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 하였다.

 

△△도의회는 의회사무처 소속 지방공무원에 대한 임용 등을 의장이 행사하도록 한 △△도 의회사무처 사무직원의 임용 등에 관한 조례안을 의결하여 △△도지사에 이송하였으나 △△도지사는 재의를 요구하였다. △△도의회가 원안대로 재의결하여 확정하자 △△도지사는 지방자치법 제107조 제3항에 따라 조례안의 무효 확인을 구하는 소를 제기하였고, △△도의회가 위 소송절차에서 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자 헌법소원심판을 청구하였다.

 

이에 대해 헌법재판소는 지방의회 사무직원은 지방의회의원을 보조하는 지위인데, 지방의회별로 소규모여서 직렬을 신설하기 적합치 않고 전문계약직 형태도 수월치 않아 결국 지방자치단체 소속 지방공무원 중에서 전보되는 등의 형태가 적절하며 그 배치의 주체 또한 지방자치단체의 장이 되어야 할 것이고, 현재의 문제점 해결은 지방의회 의장 추천권의 적극화, 실질화, 제도화에 있고, 이는 모두 지방의회의 권한인 조례의 제정을 통해 가능하다고 판단하였다.

 

결국 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다. 다만, 지방자치단체의 장은 사무직원 중 별정직·기능직·계약직 공무원에 대한 임용권은 지방의회 사무처장·사무국장·사무과장에게 위임하여야 한다.”는 조항은 지방자치법 제101조, 제105조 등이 규정하고 있는 지방자치단체 장의 권한을 구체화한 것으로서 우리 지방자치의 현황 등에 근거하여 지방의회 사무직원의 인력수급 및 운영 방법을 최대한 효율적으로 규율하고 있으므로, 상호견제와 균형의 원리를 침해한다거나 지방자치제도의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수는 없다고 판단하여 합헌결정을 내렸다.

 

이에 대하여 지방의회와 자치단체장의 관점은 상호 다를 수 있으나, 의회의 인사권 독립이 기능적·실질적으로 의회의 원만한 활동을 위해 필요하다는 주장의 설득력은 별론하고, 단체장이 지방의회 사무직원의 인사권을 행사하는 것이 지방자치의 본질적인 부분을 훼손하여 위헌이라는 주장은 설득력을 잃었다고 볼 수 있다.

 

근본적으로 헌법재판소는 헌법이 지방자치에 대하여 입법자에게 광범위한 범위에서 입법형성의 자유를 인정해 주었다는 점에 출발한다. 이것은 결국 법률에 의해 지방자치가 좌우될 수 있다는 점을 의미하는바, 지방자치제도가 헌법상의 제도임을 망각하고 헌법에서 제시하여야 할 원칙과 기준이 현저히 부실함에서 야기되는 논란으로 볼 수도 있을 것이다.