1. 입법평가의 의의
입법평가는 일반적으로 입법적 성격을 지닌 국가적 조치에 대한 평가, 즉 실질적 의미에서의 법률에 대한 평가를 의미한다.1 이러한 입법평가를 제도화한 입법평가제도는 법의 실효성의 관점을 중시하는 법사회학, 비용과 효용의 관점을 중시하는 법경제학의 기법을 입법에 포섭하여 입법행위의 실시, 효과에 관한 과학적 분석을 행하는 것이라 할 수 있다. 즉 입법평가제도는 법령의 제정ㆍ개정에 따른 영향을 사전 및 사후에 분석하고 평가하여 그 결과를 입법에 반영하는 것을 의미하는 것으로, 입법평가제도는 법률의 입안부터 법률안이 법률로서 시행된 이후 국민에게 미치는 효과까지 분석ㆍ평가하여 보다 나은 대안을 제시하는 제도를 의미한다.2
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政策評價 |
1박영도, 입법학입문, 한국법제연구원(2008), 534쪽.
2홍완식, 의원입법에 대한 합리적인 통제 방안, 저시티스 제106호, 114쪽.
3김수용, 입법평가의 개념과 제도화 방안, 입법평가연구 창간호, 한국법제연구원(2009), 10쪽.
2. 입법평가의 구분
입법평가는 그 평가의 실시 시기에 따라 사전평가, 병행평가(중간평가), 사후평가의 3단계로 나눌 수 있다.
사전평가는 입법의 초기 단계, 즉 법률안의 초안이 만들어지는 단계에서의 평가를 의미한다. 사전평가를 시행하는 경우에는 법안의 초안 단계에서부터 평가의 결과를 반영하여 보다 객관적인 입법이 가능하다는 장점이 있다. 그러나 사전평가는 본질적으로 예측불확실성이 수반되고, 입수된 정보의 불충분으로 인해 정확한 평가를 하기가 어렵다는 점이 문제가 생길 수 있다. 또한 사전평가라는 특성상 시간적 제약이 존재하고, 법률안이 만들어지는 단계에서의 평가로 인하여 법률안(초안)의 성립을 어렵게 하는 결과를 낳을 수도 있다.
병행평가는 법안의 초안이 만들어진 단계에서 초안에 대한 평가 또는 일부 시범적으로 적용하여 병행하여 평가하는 것을 의미한다. 이는 법률안이 당초에 의도하였던 입법목적을 달성하는데 충분한지, 예측하지 못한 부작용이나 문제점은 없는지 등을 법률의 초안단계에서 점검하고 평가하는 것이다. 이러한 중간적 평가를 통해 법률의 시행에 따른 사회적 변화, 입법목적의 달성 여부 등의 추이를 보다 정확하게 예측함으로써, 입법의 문제점을 검토하여 보완방안을 적시에 준비하는데 도움을 줄 수 있을 것이다.
사후평가는 법률의 시행 이후 일정한 시간이 지난 이후의 시점에서 입법에 대한 평가를 실시하는 것이다. 입법의 실시로 인하여 나타나는 효과 등을 실증적 자료를 통해 검증할 수 있고, 특히 사전평가에서 행한 예측의 타당성을 검증할 수 있다. 실증적 자료에 의한 적절한 평가를 통해 그 결과를 다시 반영하여 입법의 문제점은 개선하고 새로운 법률안을 준비할 수 있게 할 것이다.
이러한 사전적, 병행적, 사후적 입법평가제도는 입법을 합리화하고, 정책의 타당성과 정당성을 부여하며, 입법에 대한 통제기능을 수행한다.
3. 현행 입법에 대한 사전평가 방법
현재 입법에 대하여 실시하고 있는 사전 평가적 방법은 비용추계제도, 성별영향평가, 규제영향평가 등을 들 수 있다. 그러나 이중에서 비용추계제도만이 의원발의 법률안에 대하여 행해지고 있을 뿐, 성별영향평가나 규제영향평가 등은 정부발의 법률안에 대해서만 행해지고 있고, 의원발의 법률안에 대해서는 시행하고 있지 않다. 특히 규제심사는 정부제출 법률안이 신설ㆍ강화되는 행정규제를 포함하고 있는 경우에 규제영향분석서를 작성하고, 부처의 자체심사, 공청회, 입법예고, 전문가와 이해관계자의 의견 수렴을 거쳐서 규제영향분석서, 자체심사의견서, 전문가과 이해관계자의 제출의견을 첨부하여 반드시 규제개혁위원회의 규제심사를 받도록 하고 있다(행정규제기본법 제7조, 제11조 및 제12조).
한편, 국회 상임위원회 소속의 전문위원의 검토보고서에는 법률안의 내용 소개와 연혁, 외국의 입법례, 관련법과의 상충 여부, 위헌성 여부, 안건 내용의 타당성과 실효성, 대안의 가능성과 제시, 예산조치사항, 안건에 대한 수정의견 제출 시에는 수정의견 대비표의 제시 등 상당히 광범위한 내용을 담고 있다.
4. 종합적 입법평가제의 도입 필요
법률안에 대한 부패영향평가, 성별영향평가, 규제영향평가 등과 같은 중복적인 입법영향평가절차를 통합하여 하나의 종합적 입법평가제도를 확립할 필요가 있다.
입법평가제도의 전면적 도입이 어렵다면 일부 혹은 단계적 도입도 고려할 만하다. 즉 입법영향의 체크리스트를 만들어 입법영향에 대한 정성적인 평가를 우선 실시하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 법제처는 '법령입안심사기준'을 마련하고 쉽게 인터넷 홈페이지에 게재하여 법령입안의 의미와 내용을 이해할 수 있도록 안내하고 있으나, 그것은 어디까지 법령 입안에 대한 종합적 설명일 뿐, 법령 입안 시 점검하여야 할 간단한 체크리스트와는 성격이 다르다. 이러한 체크리스트의 항목으로 참고할만한 것으로 서울특별시의 조례 제ㆍ개정에 활용하는 '법제심사조서'를 들 수 있다. 동 조서는 법률안에 적용하는 것은 아니지만 자치법규인 조례의 제ㆍ개정에 입법의 형식적 측면, 내용적 측면을 모두 고려하고, 행정규제심사와 비용추계, 부패영향평가, 성별영향평가, 갈등영향평가까지 관계 부서의 협의를 거치도록 항목화하여 운용하고 있다는 점에서 법률안의 경우에도 적용할 수 있을 것으로 생각된다.
법률안에 대한 종합적인 입법평가제도의 도입을 통해 입법의 전문성을 제고하고 특히, 지방행정 및 재정에 영향을 미치는 법률안의 내용에 대해 사전적으로 충분히 검토하여 내실있는 법률안을 마련하는 것이 필요하다. 이것이 국회의 실질적 입법기능을 충실히 하기 위한 모범답안이 될 것이다.
