제19대 대통령으로 문재인 대통령이 선출되고, 새 정부가 출범함에 따라 공약으로 제시했던 이른바, '제2국무회의' 내지 '자치국무회의'에 대한 관심이 뜨겁다. 대통령은 '제2국무회의' 설치를 공약으로 제시하면서, "제2국무회의는 자치분권과 국가 균형발전을 위한 각종 현안과 국가 중장기 과제들을 다루는 최고 수준의 자치분권 논의기구가 될 것"이라고 기대감을 높인 바 있다. 그렇다면 '제2국무회의'의 본연의 기능과 위상을 어떻게 정립할 것인가, 기능과 위상에 적합하게 설치하는 데 필요한 법적 조치는 무엇인지에 대한 검토가 중요한 과제로 남았다.

제2국무회의의 개념과 정의

절대적으로 필요하다. 대부분 정책은 지역주민에게 영향을 미치는 것이기 때문이고, 지방정부의 행정적ㆍ재정적 부담을 유발하는 것이기 때문이다. 또한, 중앙정부와 지방정부 간 상호 협력의 결과에 따라 정책의 성공 여부가 결정되기 때문이다. 중앙정부와 지방정부 간 소통과 협력을 위한 기구를 설치하여, 중앙정부가 일방적으로 결정하던 지방 관련 정책 결정의 국정운영 방식을 지방이 참여하고 상호 협력하는 방식으로 전환하고자 하는 것은 이런 의미에서 매우 중요하다.

이것은 이른바, '중앙-지방 협력체계'를 구축하고자 하는 것인데, 사실상 현재 명확하게 중앙과 지방 간 협력체계의 정의는 물론, 지칭할 수 있는 특정 제도가 없는 상황이다. 다만, 지방분권 관련 법률에서 몇 가지 개념적 징표를 찾아 종합해볼 수는 있다. 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제17조(국가와 지방자치단체의 협력체제 정립)를 바탕으로 도출해 보면, '중앙-지방 협력체계'는 '중앙정부로 대변되는 국가와 지방자치단체가 지방협의체의 운영 지원 및 의견 반영, 분쟁조정기구의 기능 강화, 특별지방자치단체 제도의 도입 등을 통해 상호 협력 관계를 공고히 하는 제도적장치(system)'로 정의할 수 있을 것이다.

이러한 정의에 따라 '중앙-지방 협력체계'의 주체를 설정하자면 당연히 중앙정부와 지방정부가 그 주체임은 분명하겠지만, 구체적으로 협력체계나 협력기구 등을 만든다고 할 때, 주체는 누구로 명시하여야 하는지의 문제가 있을 수 있다. 「지방자치법」 제101조에서는 지방자치단체의 통할 대표권이 지방자치단체의 장에게 있음을 명시하고 있다. 물론 이는 권한뿐 아니라 책임의 소재도 지방자치단체의 장에게 있음을 의미한다. 따라서 협력체계의 구축을 위한 회의체로서 '제2국무회의'를 신설한다면, 그 구성원(주체)은 지방정부의 책임자인 단체장과 지방행정과 밀접한 관련이 있는 관계중앙부처의 장도 포함하는 것이 필요하다.

제2국무회의의 주요 의제

중앙-지방 간 상호 협력이 필요한 정책의 대상 문제를 살펴본다. 이는 제2국무회의에서 다룰 수 있는 의제가 무엇인가에 관한 문제라고 할 수도 있다. 기본적으로는 지방의 행정적ㆍ재정적 부담을 유발하는 정책에 관해서는 지방과의 협의가 필수적이다. 이러한 정책사항이 제2국무회의의 전형적인 의안이 될 수 있을 것이다. 국가의 전속적 사무에 해당하는 외교ㆍ국방등에 관한 정책 결정에 관해 지방정부와 협의나 협력을 요구하는 것은 사실상 어려울 것으로 보인다. 그러나 국가사무 중에서 국가 전반에 걸친 공통적 사항이나 전국적ㆍ통일성을 필요로 하는 사항으로서 지방의 협조와 협력이 필요한 사항이라면 지방의 의견을 수렴해야 한다. 나아가 국가사무라고 하더라도 지방이 행정적ㆍ재정적 부담을 감수해야 하는 정책사항 내지 특정 지역의 주민이 국가목적 달성을 위해 불이익을 부담하게 되는 사안이라면 더욱 국가가 단독으로 결정하고 지방에게 이를 감수하라고 요구하거나 강요해서는 안된다. 따라서 협력의 대상은 단순히 국가사무라고 하여 전부를 제외해서는 안 되고, 그 사무의 법적 성격이 어떠하든지 그 정책의 집행으로 인해 지방에게 행정적ㆍ재정적 부담 내지 지역주민의 부담이 발생하느냐 여부를 기준으로 판단해야 할 것이다.

제2국무회의의 법적 근거

이러한 사항을 다루는 실질적 권능을 가진 중앙정부와 지방정부 간 협의체로서 제2국무회의를 신설하고자 한다면, 법적 근거가 필요하다. 현재 국무회의는 헌법 제88조에서 근거를, 제89조에서 심의사항을 규정하고 있고, 「정부조직법」 제12조 및 「국무회의 규정」에 따라 설치ㆍ운영되고 있다. 이상의 규정을 종합하면, 국무회의는 국가행정기관의 하나로 대통령과 국무위원의 회의체이다. 그렇다면 제2국무회의를 신설하기 위해서는 형식적으로는 「정부조직법」에 근거규정을 신설하고, 대통령령 제정을 통해 구체화하는 방안을 생각해볼 수 있다. 그러나 일반적으로 「정부조직법」은 중앙정부의 행정기구와 조직을 규정하는 근거법률이라고 할 때, 광역지방정부의 장이 참여하여 지방정책을 논의하는 기구를 「정부조직법」에 규정하는 것은 중앙정부와 대등한 협력적 파트너로서의 지방정부의 위상을 고려하면 체계상 올바른 입법적 위치는 아니라고 할 것이다. 따라서 별도의 법률((가칭)제2국무회의 설치법)을 제정하여 설치ㆍ운영하는 것이 바람직할 것이다.

또한, 실질적 운용을 위해서는 국무총리실 산하 또는 대통령 직속으로 제2국무회의의 의안을 검토하고 집행을 추진할 있는 실무기구를 설치하는 것도 필요하다. 결론적으로, 국가정책의 효율적인 시행과 지방의 자치발전을 동시에 이룰 수 있는 방법은 중앙정부와 지방정부가 상호 협력하여 가장 정확한 정책을 선택ㆍ결정하고 효율적으로 집행하는 것이다. 이를 위해 사전적 상호 협력을 위한 제도적 장치를 구축하는 것이 필요하고, 이의 대표적 제도로서 '제2국무회의'가 자리매김할 수 있을 것으로 기대한다.