들어가며 21세기는 지방분권 강화가 메가 트렌드이다. 20세기 초반 산업화 시대에서는 중앙정부 역할과 권한이 확대되었으나, 20세기 후반 세계화·세방화 시대의 도래로 세계 각국은 지방분권을 강력히 추진하고 있다. 강력한 중앙집권체제의 유럽 국가들이 지방분권을 강화한 이래 민주주의가 발전한 국가에서 지방분권화 경향이 공통적으로 나타나며, 공산주의 정치체제를 가진 중국마저도 지방분권을 강화하는 모습을 보이고 있다. 국가경쟁력 제고 차원에서 지역사회 문제를 해결하는 데 있어, 중앙의 통제와 규제에서 벗어나 지방정부가 창의적·자율적으로 해결할 수 있도록 하는 지방분권의 중요성이 부각되고 있다.
지방분권은 지방정부와 지역사회의 역량 강화와 함께 국가의 균형적인 발전을 촉진함으로써 국가경쟁력 제고에 긍정적인 영향을 미치고 있다. 국가경쟁력 강화에 더하여, 지방분권이 민주성과 효율성 측면에서도 중앙집권보다 유리한 것으로 분석되고 있다. 영국의 사회학자인 기든스(A. Giddens)는 그의 저서 ‘제3의 길’에서 지금 민주주의의 위기는 중앙집권에 의한 비민주성에서 비롯됨에 따라 지방분권을 통해 현재의 민주주의를 보다 강화할 필요가 있다고 한다. 그리고 2009년 노벨경제학상을 수상한 미국의 정치학자인 오스트롬(E. Ostrom)은 중앙을 통한 획일적인 공공 서비스의 공급보다 지방(다중심 거버넌스체제)에 의한 공공 서비스 공급이 민주성뿐만 아니라 효율성 측면에서도 유리함을 주장하고 있다.
우리나라도 국민의 정부 이후에 지방분권 강화에 역점을 두어왔다. 특히 현 정부는 역대 그 어떤 정부보다도 지방분권을 위한 강력한 추진 의지를 가지고 있으며, 세부적인 실행방안을 수립하여 진행할 예정이다. 연방제 수준에 버금가는 ‘지방분권과 권력구조 개편을 위한 헌법개헌’을 추진하기로 對국민 약속을 선언한 바 있다. 현 정부의 국정운영 5개년 계획에 따르면 5대 국정목표 가운데 하나로 ‘고르게 발전하는 지역’을 내걸고, 2개의 전략(풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권, 골고루 잘사는 균형발전)을 설정했다. 여기서 풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권의 4개 국정과제는 ①획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화 ②지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권 ③교육 민주주의 회복 및 교육자치 강화 ④세종특별시 및 제주특별자치도 분권모델의 완성을 들 수 있다(국정기획자문위원회, 2017).
이 글에서는 우리나라의 획기적인 자치분권 추진 방향의 제시를 위해 우리나라 중앙집권의 현주소, 역대 정부의 중앙권한이양 정책을 진단하고, 현 정부의 획기적 지방분권 추진 방향을 검토하여 바람직한 중앙권한 이양 방향을 모색하고자 한다.

한계에 봉착한 중앙권한 이양정책 우리나라의 지방분권 걸림돌은 비대한 중앙정부 권한이다. 중앙정부의 국가사무와 지방정부의 지방사무 비율을 살펴보면, 국가사무 67.7% 대 지방사무 32.3%로 국가사무의 비율이 월등히 높은 실정이다. 총 46,005개(100%) 사무 가운데 국가사무가 31,161개(67.7%), 지방사무가 14,844개(32.3%)로 국가사무의 비중이 높게 나타나고 있다(지방자치발전위원회, 2017). 세부적으로 살펴보면, 국가사무(31,161개) 가운데 30,143개(65.5%)는 국가직접처리, 1,018개(2.2%)는 위임사무로 시·도/시·군·구 등에서 처리하고, 지방사무(14,844개) 가운데 7,587개(16.5%)는 시도에서, 7,137개(15.5%)는 기초에서 처리하고 있으며, 위임사무는 120개(0.26%)이다.1)

중앙과 지방의 사무배분 실태
(단위: 개)
국가사무		지방사무			소계
31,161 (67.7%)		14,844 (32.3%)			46,005 (100%)
국가사무	위임사무	광역사무	기초사무	위임사무
30,143 (65.5%)	1,018 (2.2%)	7,587 (16.5%)	7,137 (15.5%)	120 (0.26%)
자료 : 지방자치발전위원회(2017)

중앙권한의 지방이양이 집중적으로 이루어진 2000년~2012년까지 사무의 지방이양을 살펴보면 지방이양이 확정된 사무가 3,101개이며, 이 가운데 이양이 완료된 사무가 1,982개(63.9%)이고 아직까지 이양이 이루어지지 않은 사무가 1,119개(36.1%)이다(지방자치발전위원회, 2017).
요컨대, 중앙정부 권한의 지방이양을 위한 각종 제도의 도입이 이루어진 국민의 정부 이후 지속적으로 국가사무의 지방이양을 추진하였으나, 여전히 지방사무에 비해 국가사무가 높은 실정이다. 이처럼 여전히 우리나라의 중앙권한이 비대하고 지방정부와 지역주민의 중앙권한 지방이양에 대한 체감도가 낮은것은 여러 가지 이유가 있다. 첫째로 단위사무 중심의 이양으로 중앙권한의 지방이양 효과가 저조하다는 것이다. 둘째, 이양확정된 단위사무 중심의 지방이양 실적도 법률개정의 어려움 등으로 저조했다. 셋째, 중앙권한만 이양이 되고 인력과 재원이 이관되지 않아, 지방공무원이 중앙권한 지방이양을 거부하는 ‘학습된 병리 현상’마저 발생하고 있는 실정이다.

新 정부는 중앙권한 이양정책의 패러다임 전환을 모색 지난 3월에 개정된 지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제11조의 권한이양 및 사무구분체계의 정비 등에 의하면 ①국가는 사무 배분의 원칙에 따라 그 권한 및 사무를 적극적으로 지방자치단체에 이양하여야 하며, 그 과정에서 국가사무 또는 시·도의 사무로서 시·도 또는 시·군·구의 장에게 위임된 사무는 원칙적으로 폐지하고 자치사무와 국가사무로 이분화하여야 한다. ②국가는 권한 및 사무를 지방자치단체에 포괄적·일괄적으로 이양하기 위하여 필요한 법적 조치를 마련하여야 한다. ③국가는 지방자치단체에 이양한 사무가 원활히 처리될 수 있도록 행정적·재정적 지원을 병행하여야 한다고 규정하고 있다.
현 정부는 지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법의 정신을 반영하고, 그간의 단편적 사무 이양에 치중하여 지방의 권한 확대가 미흡했다는 점을 반성하여 기능 중심의 포괄적 지방이양정책을 적극 추진하고 있다. 즉, 단위사무 중심이 아닌, 기능단위의 포괄적 지방이양 방식 도입으로 지방의 실질적 권한 확대정책을 추진하고 있다. 이를 위해, 첫째로 올해에 국가·지방사무 구분 기준의 세분화를 추진하고 있다. 국가·지방사무 세부기준은 자치분권위원회의 심의·의결을 통해 확정하고, 법령 제·개정 시 활용할 수 있도록 관계부처·국회 등에 가이드 라인으로 제시할 예정이다. 또한, 제·개정 법령에 대한 사무배분 사전협의 및 지방이양 대상 기능 발굴·심의 과정에 활용할 예정이다.
둘째, 기능 중심의 이양을 위한 기본방안에 대한 연구를 추진할 계획이다. 보충성 원칙에 입각한 국가기능의 재배분 추진을 위해 지방자치 선진국의 국가사례, 기능 중심 이양방안 등을 체계적으로 연구할 예정이다. 이를 통해 기능 중심의 중앙권한 지방이양 추진 기본계획(안) 마련을 완성할 계획이다. 셋째, 행정안전부, 지방자치단체, 지방4대협의체 등과의 협업을 통한 수요자 중심의 이양대상 기능 발굴을 추진하고 있다. 즉 지역주민·시민단체, 중앙·지방공무원, 현장 전문가 등이 참여하는 권역별 토론회 개최를 통해 체감도 높은 사무를 우선 발굴하는 방안을 검토 중이다.
이와 같은 정부의 기능단위의 지방이양 방식은 중앙권한을 획기적으로 지방에 이양할 수 있는 방안이다. 즉 기존의 단위 중심 사무이양 방식의 비효율성을 극복할 수 있는 유력한 대안이다. 그러나 정부의 기능 단위의 이양 추진방식은 기능 이양에 따른 재원과 인력의 지원에 대한 노력이 부족한 것으로 나타나고 있다. 이에 따라 프랑스처럼 기능 이양에 따른 재원과 인력의 지원을 위한 기구가 필요하다. 즉 프랑스의 사무배분기본법에 근거한 ‘사무이양비용평가위원회’와 같은 기구의 설립에 대한 검토가 절실하다.

KEY POINT 1.중앙권한 이양정책의 과제
- 새 정부의 대 국민 약속 → 연방제 수준에 버금가는 ‘지방분권과 권력구조 개편을 위한 헌법개헌’ 5대 국정목표 중 ‘고르게 발전하는 지역’을 내걸고, 풀뿌리 민주주의 실현하는 자치분권, 골고루 잘사는 균형발전이라는 2개의 전략 설정
- 새 정부의 자치분권의 4개 국정과제
- 획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화
- 지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권
- 교육민주주의 회복 및 교육자치 강화
- 세종특별시 및 제주특별자치도 분권모델의 완성

2.중앙권한 이양정책의 패러다임 전환
- 새 정부의 중앙권한 이양정책의 패러다임 전환 → 기능단위의 포괄적 지방이양 방식 도입으로 지방의 실질 권한 확대
- 2018년도 국가·지방 사무 구분 기준의 세분화 추진
- 보충성의 원칙에 입각하여 단위사무 중심이 아닌 기능 중심 이양을 위한 기본방안에 대한 연구 추진
- 행정안전부, 지방자치단체, 지방4대협의체 등과의 협업을 통한 수요자 중심의 이양 대상 기능 발굴 추진
- 기능 이양에 따른 지방의 재원과 인력의 미흡한 지원에 대한 개선