현 정부의 국정목표와 자치분권 각 지방이 그 구성원들의 의견을 모아 반영하여 지역발전을 이끌기 위해서는 지방의 위상이 강화되어야 하며, 더불어 지방이 중앙에 버금가는 권한을 갖고 그것을 자율적으로 행사할 수 있어야 한다. 이런 기반은 각 지방자치단체가 독자적으로 해당 지역을 꾸려나가는 기틀을 구비하는 과정에 해당하는 자치분권의 구현을 통해 마련될 수 있을 것이다.
우리나라의 각 지방은 경제적·재정적 처지가 크게 다르다. 그렇기 때문에 자치분권의 추진은 지방의 독립적 위상 정립을 위해 필수적인 요건이지만 그 추진방식에 있어서는 지방(지방자치단체)의 여건을 고려한 접근이 불가피하다고 하겠다.
자치분권은 본질적인 측면에서 보면 각 지방의 실정을 반영하여 미래지향적인 발전 기반을 이루어나가도록 돕는 성격을 갖는다. 그런 까닭에 자치분권의 진전은 경제적·재정적 여건이 상대적으로 양호한 지방(지역)이 그렇지 않은 지방보다 더욱 튼실해지는 결과를 빚을 수 있다. 거꾸로 말하면 자치분권은 지방 간 경제적·재정적 격차를 심화시킬 개연성이 크다고 하겠다.
자치분권 추진의 취지와 그 실행이 가져올 긍정성에도 불구하고, 지역 간 격차를 보다 심화시키는 문제가 발생한다면 자치분권의 명분은 퇴색될 수밖에 없으며, 현실 수용성의 담보가 곤란할 것이다. 이런 점들이 고려될 수 있는 방향에서 자치분권이 추진되어야 한다. 문재인 정부는 자치분권을 추진함에 있어 지방의 현실을 감안하여 균형발전이 병립될 수 있는 방식을 따를 예정이라고 알려져 있다. 현 정부가 자치분권의 강화를 목표로 설정하고 ‘전국이 함께 고르게 발전하는 모습’을 갖추기 위해서는 무엇보다도 그것을 뒷받침하는 물적 토대인 각 지방의 재정기반이 튼실해야 할 것이다. 이를 위해서는 중앙과 지방 간 재정관계를 점검하고, 그 결과를 토대로 중앙재정과 비교하여 상대적으로 취약한 지방재정을 확충하는 방향에서 재정분권이 추진되어야 한다. 이런 점들을 종합적으로 고려할 때, 자치분권의 골간(骨幹)은 재정분권이라고 하겠다.


지방재정의 현주소 2017년 (당초)예산기준으로 우리나라 243개 지방자치단체 가운데 153곳(전체의 63%)의 재정자립도가 30% 미만일 정도로 열악하다. 지방자치단체 재정 여건 개선을 위해서는 자체재원인 지방세의 증대가 이루어져야 한다. 이와 더불어 늘어나는 지방재정수요에 지방자치단체가 능동적으로 대처할 수 있도록 이전재원을 함께 확충하는 조치가 불가피한 상황이다.
일각에서는 지방자치단체와 지방의 입장을 대변하는 기관 등이 지방재정의 확충을 모색함에 있어 지방세를 늘려 자체재원을 근간으로 하는 지방재정체계를 구축해야 한다면서 그 반대의 영역인 이전재원도 함께 늘려달라는 것은 논리적 타당성과 주장의 일관성에 흠결이 있다는 지적을 하고 있다. 자체재원인 지방세를 확충하여 취약한 지방재정을 보강하는 방식으로 실행하면 지방세 세수(자체재원)가 증대함으로써 이전재원(의존재원)의 필요성이 줄어들기 때문에 이전재원을 폐지하거나 대폭 줄이는 조치가 마땅하다는 것이다. 하지만 이런 견해는 우리나라 전체 지방자치단체의 63%가 재정자립도 30% 미만의 처지이고, 이들 지역은 자체재원인 지방세를 100% 증액해도 재정자립도가 50%를 넘지 못하기 때문에 여전히 이전재원이 중요할 뿐만 아니라 늘어나는 지방재정수요에 대응하기 위해서는 오히려 그것을 증액할 필요성이 다분함을 이해하지 못하는 측면이 작지 않다고 하겠다.

문재인 정부 재정분권 과제의 내용과 특징 문재인 정부는 출범초기 국정기획위원회를 통해 <표2>에 제시된 내용의 재정분권 과제를 발표했다. 표를 통해 알 수 있듯이 문재인 정부의 재정분권 과제는 이전 정부가 추진했던 재정분권의 흐름을 대체로 따르면서 최근 변화된 사회경제 여건을 반영하여 현실 수용성에 초점을 맞춘 재정혁신 대안의 성격을 띤다. 문재인 정부는 이명박 정부나 박근혜 정부에 비해 재정분권의 의지를 더욱 강력하게 드러냈으며, 과거 노무현 정부가 추진했던 재정분권의 기본 틀을 계승하는 측면이 강하다. 주목할 점은 재정분권을 추진함에 있어 국세와 지방세의 비율을 현행 8:2수준에서 7:3을 거쳐 6:4를 지향하겠다고 수치를 통해 재정분권의 의지를 천명했는데, 이는 과거 역대 어느 정부에서는 찾아볼 수 없었던 접근이다. 문재인 정부는 국정과제 75(지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권)에서 재정분권을 뒷받침하기 위한 핵심과제로 ①국세-지방세 구조개선(국세-지방세비율을 7:3을 거쳐 장기적으로 6:4 수준까지 개선) ②이전재원 조정으로 지방재정의 자주역량 제고(지역 간 격차완화 및 균형발전 추진) ③지방재정의 건전성 강화(지방세 및 세외수입 체납징수율 제고, 예산낭비사업 근절을 위한 제도개선) ④고향사랑 기부제도 도입 추진(지방재정 보완 및 지역경제 활성화) ⑤주민참여 예산제도 확대 등 5개 분야를 제시했다. 문재인 정부 재정분권의 기본방향은 자주재원주의에 기초하여 지방세입의 구조를 혁신함으로써 지방 스스로 재정운영을 주도하고, 그 결과에 책임을 지는 자율과 책임의 지방재정 틀 구축을 지원하기 위한 것이라고 할 수 있다. 자주재원(자체재원) 확충을 위한 세부과제로 지방소비세 비중 확대, 지방소득세 규모 확대, 지방세 신세원 발굴, 지방세 비과세·감면률 15% 수준 관리를 추진할 계획이며, 이전재원 시스템의 개선과 관련해서는 지방 교부세율 상향 및 지역상생발전기금 확대, 국고보조사업 정비, 실질적인 포괄보조금 제도 도입을 실행할 예정이다. 또한, 지방재정의 건전성 강화 차원에서 고액·상습체납자 대상 징수활동 강화, 지방 세외수입 업무시스템 통합, 예산낭비신고센터 및 국민감시단 활성화를 과제로 설정했다. 더 나아가 지방재정 보완 및 지역경제 활성화를 위해 고향사랑 기부제도를 도입할 것이며, 지자체 핵심정책·사업까지 주민참여 예산제도를 확대함으로써 주민에 의한 자율통제를 강화하는 방식으로 주민참여 예산제도의 내실화를 모색하고 있다.
이런 목표는 주민의 삶을 개선하고, 주민을 위한 지방자치의 구현을 이끌기 위한 것이기 때문에 주민의 의견을 충실하게 수렴하여 반영하는 접근이 요구된다.

지역 간 상생과 연대에 기초한 재정분권의 추진 지방자치단체의 취약한 재정여건 개선을 위해서는 무엇보다도 지방세입 기반을 튼실하게 만들 수 있는 실질적인 대책을 찾아야 한다. 지방세입 기반을 확충함에 있어 이전재원을 늘리는 데 초점을 두는 방식은 지방재정 운영의 자율성 약화와 지방재정의 중앙의존성 심화 등의 부작용을 수반할 개연성이 높다. 문제는 우리나라 지방자치단체의 재정 여건이 서로 다를 뿐만 아니라 대다수의 지방자치단체는 지방세를 비롯한 자체재원 확충을 통해 필요한 만큼의 재원을 담보할 수 없는 처지라는 점이다. 이런 현실을 감안할 때 지방세입의 확충은 자체재원 강화에 초점을 맞추되 이전재원의 확대도 함께 고민하는 방향으로 추진되어야 한다. 지방세의 강화는 궁극적으로 그 세수를 늘려 지방세입의 근간으로 자리매김하는 것이 목적이라고 할 수 있기 때문에, 그 추진과 관련해서는 다음과 같은 원칙을 세워 일관성 있게 시행해야 할 것이다. 첫째, 지방세수를 확충하되 국민의 추가적인 세부담을 발생하는 경우라면 보다 각별한 검토와 배려가 요구된다. 최근의 경제상황 등을 감안할때, 국민의 추가적인 부담이 발생하지 않는 차원에서 지방세수 확충이 이루어지는 것이 바람직하지만 국민적 공감대 형성을 전제로 한다면 향후 국민의 추가적 부담을 수반하는 지방세제 개혁의 추진도 심도 있게 검토되어야 한다. 둘째, 지방세 강화를 위해 국세 및 지방세를 개편하게 되면 지방자치단체 간에 상이한 세수효과가 발생하기 마련이며, 이는 지방자치단체들 간의 이해득실 차이로 연결될 수밖에 없다. 이에 대해서는 지방재정조정제도를 비롯한 여러 방안을 활용하여 그 해소를 모색하고, 특정 조치의 시행을 통해 지방 전체 차원에서 지방세수 확충이라는 성과가 창출된다면 그 방식을 수용하도록 해야 할 것이다. 셋째, 지방세제를 비롯한 관련 제도의 개편을 추진함에 있어 중앙정부(국가)와 지방(지방자치단체) 간, 광역자치단체와 광역자치단체 간, 기초자치단체와 기초자치단체 간 재정중립을 전제하지 말아야 한다. 재정중립을 고수한다는 것은 제도 개편 이전의 국세와 지방세의 세수비중을 그대로 유지한다는 의미이므로 이런 조건 아래서는 지방의 실질적인 세수 증진을 기대하기 어려우며, 단순히 지방자치단체들 간에 세입(세수)의 조정(소득재분배)만 가능할 뿐이다.1) 넷째, 지방세의 강화는 그 세수 확충을 통해 지방자치의 공고화를 뒷받침하기 위한 것이기 때문에 직접적 당사자라고 할 수 있는 지방의 입장을 우선하는 방식으로 추진되어야 한다.
지방자치단체의 재정자립도 평균이 50% 안팎에 불과할 정도로 취약한 지방재정 여건 때문에 지방세 강화방안(지방세수 증진방안) 가운데 어느 하나만을 선택하여 시행하는 접근은 의도하는 만큼의 지방세수 확충을 실현하기 쉽지 않다. 그렇기 때문에 지방세수 증진을 이끌 여러 대안을 함께 추진하는 방식을 따라야 지방세입의 근간을 지방세 중심으로 전환하는 성과를 기대할 수 있을 것이다. 더불어 재정여건이 취약한 비수도권 지역의 상황을 고려하여 이전재원인 지방교부세의 규모를 인상하는 조치의 검토가 요구된다. 이는 지방세 강화(확충)를 추진함에 있어 새로운 세원 발굴이 쉽지 않기 때문에 국세의 지방이양에 크게 의지할 수밖에 없는 우리나라 중앙과 지방 간 재정구조를 고려한 보완장치의 마련이 필요하다는 것이다. 덧붙여 말하면 국세의 지방이양 확대는 지방교부세 재원을 줄이기 때문에 이에 대한 보완대책으로 지방교부세의 법정교부율을 현행 내국세의 19.24%에서 국세의 지방이양에 따른 지방교부세 재원 감소분만큼은 보전될 수 있도록 별도의 조치(지방교부세 법정교부율의 인상)가 불가피하다는 것이다. 나아가 지방차원에서 수평적 재정형평화제도를 내실화하여 지방 간 재정 균형 장치를 마련하는 조치도 요구된다.
한편, 재정분권을 통해 지방세입에서 자체재원인 지방세가 차지하는 비중이 높아지는 상황에 맞추어 이전재원인 국고보조금 등을 합리적으로 정비하는 작업도 함께 이루어져야 한다. 이때 국고보조금의 개선방안은 중앙과 지방 간 협치 방식으로 모색되어야 하며, 국고보조사업 전반을 대상으로 하여 그 사업수와 관련 예산 규모, 보조율 등을 현실에 맞추어 조정하는 방식이 되어야 할 것이다.


KEY POINT 1.문재인 정부의 자치분권 방향
- 지방의 현실을 감안한 균형발전이 병립될 수 있는 방식, 즉 ‘전국이 함께 고르게 발전하는 모습’의 자치분권 강화
- 자치분권의 물적 토대인 재정기반의 강화를 위해 중앙과 지방 간 재정관계를 점검하고, 취약한 지방재정을 확충하는 재정분권의 추진이 골간

2.재정분권의 원칙의 정립
- 국민의 추가적인 세부담이 발생하지 않는 지방세수 확충을 고려하되, 국민적 공감대 형성을 전제로 한다면 국민의 추가적 부담을 수반하는 지방세제 개혁의
추진도 심도 있는 검토
- 지자체 간 격차와 이해득실을 조정·해소할 수 있도록 지방재정조정제도 및 특정 조치의 시행을 통해 지방 전체 차원에서 지방세수 확충이라는 성과 도출
- 단순한 지차체 간 세입(세수)의 조정(소득재분배)과 국세와 지방세의 세수 비중을 유지하는 재정중립의 포기
- 지방의 입장을 우선하는 방식의 재정분권 추진


1) 재정중립 또는 재원중립은 여러 의미로 사용되고 있다. 첫째 중앙과 지방이 수행하는 일(기능)만큼 재원이 배분될 때를 재정중립(재원중립)이라고 한다. 이에 따를 경우는 지방사무가 늘지 않는 상황이라면 지방은 중앙에 대해 재원 이양을 요구할 수 없게 된다. 둘째, 지방세입에서 지방세가 점유하는 비중이 늘면 국가에 의한 이전재원은 그만큼을 줄이는 조치를 병행할 때, 재정중립(재원중립)이라고 한다. 이런 접근에 따르면 지방세가 확충되는 만큼 지방교부세 등 이전재원이 축소되기 때문에 지방자치단체 세입의 순증을 기대할 수 없다.