Ⅰ. 지역상생발전기금의 도입배경과 개요 지역상생발전기금은 2010년 지방소비세를 도입하면서 신설되었다. 따라서 지역상생발전기금 제도 자체보다는 지방소비세 제도 변화에 따라 그 성과를 평가해야 한다는 한계를 태생적으로 안고 있다. 과거 노무현 정부에서 지방분권을 촉진하기 위한 재정분권의 일환으로 ‘국세의 지방이양’을 검토하였으나, 현실적으로 적절한 대안이 없었다. 왜냐하면 「국세와 지방세 등의 조정에 관한 법률」 제4조(중복과세 금지) 등에 의해 지방세로 신설할 만한 세원이 존재하지 않았고, 그나마도 세원의 편재(偏在)에 의해 지역 간 세수 격차가 크게 나타날 것으로 예측되었기 때문이다. 그래서 참여정부는 정부혁신지방분권위원회에 ‘조세개혁특별위원회’를 구성하여 지방소비세 도입 방안을 검토하였지만 실현되지 않았다. 그러나 2009년 이명박 정부 때 수도권 규제 완화 및 종합부동산세 과세기준 완화로 인해 지방재원이 대폭 축소되자, 이를 해결하기 위한 수단으로 지방소비세를 도입했다.
결국 지방소비세는 시･도세로 국세인 부가가치세의 5%를 재원으로 하고, 2013년에 10%로 인상할 것이라고 하였지만, 이 약속은 지켜지지 않았다. 왜냐하면 박근혜 정부는 추가 인상 방안을 검토하지 않았기 때문이다(윤영진, 2016). 지방소비세 배분방식은 시･도별로 민간 최종 소비지출 비중을 기준으로 하되, 지역 간 재정격차를 완화하기 위해 가중치를 적용하였는데, 수도권(서울, 인천, 경기)은 100%, 비수도권 광역시는 200%, 비수도권 도(道)는 300%였다. 또한, 지방소비세가 2013년 9.25 대책으로 인해 2014년부터 부가가치세의 11%로 6%p 인상되었는데, 이는 과거의 인상 약속을 지킨 것이 아니라, 2013년 취득세의 세율을 영구 인하함에 따라 지방의 취득세 감소분과 이에 따른 지방교육세와 지방교부세 및 지방교육재정교부금 감소분을 보전하기 위한 것이었다. 덧붙여 취득세 감소분의 2% 범위 내에서 사회복지수요 등을 고려하여 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 해당 시도의 안분액을 산출할 수 있도록 재원의 배분 범위를 확대하기도 하였다.
그러나 지방소비세는 진정한 의미의 지방세가 아니고, 지방소비세수의 대부분이 서울 등 수도권에 집중되어 있어, 지역상생발전기금과 같은 별도의 형평화 장치를 추가하여 재정분권의 수단으로는 적절하지 않다는 논란도 있다.
하지만 지역상생발전기금은 2010년 이러한 불완전한 지방소비세 도입에 따라 서울, 경기, 인천 등 수도권 3개 광역단체가 해당 지방소비세수액의 35%(약 3,000억 원)를 2019년까지 10년간 한시적으로 출연하여 비수도권 14개 광역자치단체에 배분하기 위해 탄생하였다. 또한, 2014년부터 6%p 증액된 세수는 2015년부터 출연 규모의 1/2씩 각각 재정지원계정과 융자관리계정으로 구분하되, 융자관리계정은 2019년까지 약 1조 원을 마련할 예정이다. 결국 지역상생발전기금은 국세(VAT)의 일부를 중앙과 지방이 직접 공유하고 배분하여 지방 간 수평적 재정조정 기능을 수행하기 위해 설치되어 운용하고 있다.


Ⅱ. 지역상생발전기금의 운용 방식과 성과 지역상생발전기금은 지방소비세 도입에 따라 파생된 제도로서, 근거법률은 2006년 1월 시행된 「지방자치단체기금관리기본법」이며, 이를 2010년 1월에 개정하여 기금의 설치 근거를 만들고, 2월에 시행령을 개정하여 수도권 3개 단체의 출연비율을 정하였다(류영아, 2018). 기금의 운용주체는 법률 제17조에 의해 ‘지역상생발전기금조합’이며, 의사결정은 조합회의를 통해서 이루어지나, 집행기구로서 조합장과 직원을 두고 있다.
지역상생발전기금의 재원은 「지방자치단체기금관리기본법」 제17조의 2에 따라 ⓛ자치단체의 통합관리기금, 지역개발기금 등 다른 기금의 예치금, ②서울특별시･인천광역시･경기도 등 수도권 광역단체의 출연금으로서 회계연도별 지방소비세 세입 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 금액, ③지방자치단체 출연금, ④지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인의 출연금, ⑤지역상생발전기금의 운용수익 등으로 정하고 있다. 이 중에서 핵심은 수도권 3개 시도의 출연금으로 시행령(제12조의2)은 지방소비세액의 35%를 분기별로 균등 납부하도록 규정하고 있는데, 2014년 말 기준으로 서울시가 957억 원가량을 출연하지 않아 출연시기 및 규모와 관련하여 분쟁이 있었으나, 2015년 중앙 분쟁조정위원회는 이를 준수해야 한다는 결론을 내려, 서울시가 미납금 957억을 3년간(2015~2017년) 분납하기도 하였다(조기현, 2017).
또한, 지역상생발전기금의 용도는 「지방자치단체기금관리기본법」 제18조에 의해 ①지방채 및 공사채 인수 ②자치단체기금 예치에 따른 원리금 상환 ③지역발전을 위한 지방자치단체 재정지원 및 보조사업 지원 ④그 밖에 발전기금의 관리･운용을 위하여 필요한 경비의 지출 등으로 규정하고 있다. 이들 목적을 위해 재정지원계정과 융자관리계정으로 구분하여 발전기금을 운영하고 있는데, 도입 당시인 2010년에는 지역상생발전기금의 전액을 일자리창출사업에 지원하였고, 2011년에는 일자리창출사업에 50%, 지역발전사업 50% 등으로 하였으며, 2012년부터는 지역발전과 관련되는 사업이라면 자유롭게 집행이 가능하게 하였으나, 2014년 지방소비세의 적용이 확대되면서, 2015년부터는 융자관리계정에 대해 출연금의 50%를 적립하여, 2019년까지 총 1조 원을 예정하고 있다.

※ 주 : 2016년까지 결산기준, 2017년은 최종예산, 2018년은 당초예산
※ 자료 : 행정안전부, 『2018년도 지방자치단체 통합재정개요』, 2018, p.55.

이러한 지역상생발전기금의 운용 성과를 파악하면, 다음과 같다.
첫째, 중앙정부가 아닌 일부 부유한 지역인 수도권 3개 광역단체가 지방소비세수의 일정 부분을 출연하여 지역 간 재정격차를 완화한다는 지방자치단체 간의 수평적(Horizontal) 재정조정 기능을 수행한다는 의의가 크다. 그동안 대부분의 재정조정제도가 중앙-지방 간 수직적(Vertical) 재정조정제도인 점을 감안하면 매우 중요하고도 의미 있는 제도라고 할 수 있다.
둘째, 지방소비세와 같은 형식으로 국세의 일부를 지방과 같이 공유할 수 있는 여지와 가능성을 열어주었으며, 결국은 중앙과 지방 간 세원의 수직적 재정조정에도 기여하였다고 평가할 수 있다.
그러나 지역상생발전기금은 이러한 의의에도 불구하고 많은 문제점과 한계를 안고 있다.
첫째, 지역상생발전기금이 한시적이기 때문에 지속가능성에 대해 담보할 수 없다는 점이다. 특히 문재인 정부의 재정분권 추진방안으로 지방소비세 확대가 추진된다면, 지역상생발전기금의 역할과 기능이 더욱 확대 개편되지 않으면 안 되는 상황이다.
둘째, 지역상생발전기금이 매우 중요한 수평적 조정제도임에도 불구하고, 기금을 통해 얼마나 어떻게 수평적 조정기능을 수행했는지에 대해 면밀한 분석과 평가는 이루어지지 못했다. 물론 매년 기금에 대해 성과 분석이 이루어지고는 있으나 일반에게 공개되지는 않고 있다. 이는 결국 기금의 대상사업 및 용도와 관련된 문제라고 할 수 있다.


Ⅲ. 지역상생발전기금의 활용방향 지역상생발전기금은 지방자치단체 간의 재정불균형을 시정하고 장기･저리의 지방채 인수를 전담하기 위해 설치한 기금으로 2010년 도입하여 2019년까지 운영하는 한시적인 재원이다.
그러나 2014년 지방소비세가 확대되면서 이와 관련된 법령과 제도가 아직 완비되지 못한 점이 있으며, 현 정부의 재정분권 핵심인 지방소비세가 다시 확대될 경우에는 수도권 3개 단체의 출연금 비율과 배분용도 및 지속성 등을 모두 함께 고려해야 할 시점에 와있다.
모든 제도가 불확실성에 직면하고 있지만, 현재 지역상생발전기금만큼 불확실하지는 않다. 지역상생발전기금이 제도 도입의 목적에서 밝히고 있는 바와 같이 ‘지방자치단체 간 상생(相生)발전’을 지원하고, 자금을 효율적으로 관리･활용하기 위해서는 다음과 같은 개선방안을 모색해야 할 것이다.
첫째, 앞으로 재정분권에 의해 중앙에서 지방으로 이양되는 지방소비세의 증액만큼은 지방이 스스로 상생하고 협력하여 배분할 수 있는 재정적 협치모델(Fiscal Governance Model)을 만들어야 할 것이다. 왜냐하면 현 문재인 정부는 국정과제에서 국세와 지방세의 비율을 현재의 8대 2에서, 7대 3, 6대 4까지 변화시키겠다고 밝히면서, 그 방법으로 지방소비세와 지방소득세의 확대를 공언하고 있기 때문이다.
둘째, 지역상생발전기금은 최초 제도설계 당시 모색하였던 장기･저리의 지방채 인수를 위한 융자관리계정의 적극적인 활용을 위해 법령으로 정한 재원을 확보하고 운용방식을 정교화해야 할 것이다.
셋째, 서울시 등 수도권 3개 단체는 기금출연을 부담스러워하며 2019년으로 예정된 기금출연의 일몰시한을 지키자고 하지만, 비수도권의 자치단체는 지역상생발전기금을 지속하는 동시에 규모도 확대해야 한다는 입장으로 양자 간에 원만한 합의를 이끌어낼 수 있는 제도적 장치의 마련이 급하고, 서울시 등 3개 단체의 보다 성숙한 자세도 요구된다고 하겠다.
넷째, 지방소비세는 시･도세로 지역상생발전기금이 주로 시･도에 배분되지만, 향후 그 규모가 확대될 경우에는 시･군 등 기초까지 재원을 배분할 수 있는 방안의 검토 역시 요구된다.
다섯째, 지역상생발전기금의 운용 성과와 파급효과 등을 매년 분석하고 그 결과를 국민 일반에게 공개하고 공유하게 하여 제도의 투명성을 높일 필요가 있다.
지역상생발전기금이 2010년 신설될 당시, 한시적인 소규모의 기금이었기 때문에 제도설계가 미비하고 운영 방식에 있어서도 체계적이지 못한 부분이 있었지만, 최근 남북한 긴장이 완화되고 관계가 진전되면서, 지금까지 주로 중앙과 지방 간 재정관계에만 초점이 맞추어졌던 지방재정 개혁방향도 남북한의 지역 단위 간 협력과 지방정부 간의 수평적 재정조정 및 광역과 기초 간 재정조정을 위한 협력과 연계방안이 시험대에 놓여 있는데, 이를 위한 단초가 바로 지역상생발전기금이라고 할 수 있다.


KEY POINT ① 지역상생발전기금의 운용 성과
1. 지역 간 재정격차를 완화하는 지방자치단체 간의 수평적 재정조정 기능 수행
2. 국세의 일부를 지방과 같이 공유할 수 있는 여지와 가능성을 열어주며 중앙정부와 지방자치단체 간의 수직적 재정 조정에도 기여

② 지역상생발전기금의 문제점과 한계
1. 지역상생발전기금이 한시적이기 때문에 지속가능성에 대해 담보할 수 없음
2. 기금을 통해 얼마나 어떻게 수평적 조정기능을 수행했는지에 대해 면밀한 분석과 평가가 없음

③ 지역상생발전기금의 활용 방향
1. 중앙에서 지방으로 이양되는 지방소비세의 증액을 지방이 스스로 배분할 수 있는 재정적 협치모델 구축
2. 최초 제도 설계 당시 모색했던 장기･저리의 지방채 인수를 위한 융자관리계정의 적극적인 활용을 위해 법령으로 정한 재원을 확보하고 운용 방식의 정교화 필요
3. 수도권의 지자체와 비수도권 지자체 간에 원만한 합의를 이끌어낼 수 있는 제도적 장치의 마련이 시급함
4. 향후 지역상생발전기금의 규모가 확대될 경우에는 시･군 등 기초까지 재원을 배분할 수 있는 방안을 검토할 필요가 있음
5. 지역상생발전기금의 운용 성과와 파급 효과 등을 매년 분석하고 그 결과를 공개하여 제도의 투명성을 높일 필요가 있음