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[분권레터]일본 ‘고령시설 등 대피확보계획’ 제도 동향 및 시사점
작성자웹진관리자
작성일2020-08-04
해외공간
일본 ‘고령시설 등 대피확보계획’
제도 동향 및 시사점
제도 동향 및 시사점
일본은 수해, 토사재해 우려 지역의 고령자·장애인 이용시설에 대하여 ‘대피확보계획’ 작성을 의무화(2017년)하였다. 그러나 45%만 작성(최근 수해가 발생한1) 구마모토현은 5%)하여 최근에 다시 한 번 그 중요성이 상기되고 있다.
주일본대한민국대사관(대한민국시도지사협의회 일본사무소)
‘고령자 시설 등 대피확보계획 의무화’
제도 개요
2015년 9월 간토·도호쿠 호우와 2016년 8월 태풍 10호가 발생했을 때 뒤늦은 대피로 인해 다수의 사망자와 막대한 경제적 손실이 발행했다. 특히 사망자 중에는 배려가 필요한 고령자, 장애인 등이 이용하는 시설에서의 대피 지연에 따른 사망이 발생했다.
이에 홍수 시 ‘대피 지연’에 의한 인적 피해 제로 실현을 목표로 삼고, ‘고령시설 등 대피확보계획’을 마련하였다. 배려필요자의 이용시설에서의 대피확보계획을 작성하여 대피 훈련 실시율을 2021년도 말까지 100% 실현한다. 대피 훈련 실시율은 2016년 3월 31,208시설에서 716개 시설이 대피 훈련을 실시하고 있었으며 이는 약 2%이다.
제도의 근거 법률 내용은 『수방(水防)법』 및 『토사 재해방지법』개정법률(2017.6.19.)로 침수 예상구역이나 토사재해 경계구역 내의 배려가 필요한 자의 이용시설 소유자 또는 관리자 등은 대피확보계획의 작성 및 대피확보 훈련 실시를 하여야 한다. 자세한 내용은 <표 1>과 같다.
<표 1> 법률내용
<수방법> (제15조의 3)
| ① | 시정촌방재계획에 그 명칭 및 소재지를 정한 배려필요자 이용시설의 소유자 또는 관리자는 국토교통성령(令)으로 정하는 바에 따라 배려필요자 이용시설의 이용자가 홍수 시 원활하고 신속한 대피 확보를 도모하기 위해 필요한 훈련 및 기타 조치에 관한 계획을 작성하여야 한다. |
| ③ | 제1항의 배려필요자 이용시설의 소유자 또는 관리자는 같은 항에서 규정하는 계획에 따라 배려필요자 이용시설의 이용자가 홍수 시 등 원활하고 신속한 대피 확보를 위한 훈련을 실시하여야 한다. |
<토사재해방지법> (제8조의2)
| ① | 전조 제1항의 규정에 따라 시정촌 지역방재계획에 그 명칭 및 소재지를 정한 배려필요자 이용시설의 소유자 또는 관리자는 국토교통성 령(令)으로 정하는 바에 따라 급경사지 붕괴 등이 발생할 우려가 있는 경우에 해당 배려필요자 이용시설을 이용하고 있는 자의 원활하고 신속한 대피 확보를 도모하기 위하여 필요한 훈련 및 기타 조치에 관한 계획을 작성하여야 한다. |
| ⑤ | 제1항의 배려필요자 이용시설의 소유자 또는 관리자는 같은 항에서 규정하는 계획에 따라 급경사지 붕괴 등이 발생할 우려가 있는 경우에 동항의 배려필요자 이용시설을 이용하고 있는 자의 원활하고 신속한 대피 확보를 위한 훈련을 실시하여야 한다. |
지자체의 ‘고령자 시설 등
대피확보계획 의무화’ 제도 운영
대피확보계획이란 수해나 토사재해가 발생할 우려가 있는 경우, 이용자가 원활하고 신속한 피난 확보를 도모하기 위해 필요한 다음 사항을 정한 계획이다.
<표 2> 대피확보계획
| - | 방재체제, 피난유도, 시설 정비, 방재교육 및 훈련 실시 |
| - | 자위(自衛)수방조직의 업무
※ 수방법에 의거해 자위 수방조직을 두는 경우 |
| - | 기타 이용자의 원활하고 신속한 대피 확보를 위하여 필요한 조치에 관한 사항(대피확보계획이 실효성 있게 이루어지기 위해서는 시설관리자 등이 주체적으로 작성하는 것이 중요함) |
| - | 시설관리자 등이 대피확보계획의 중요성을 인식하도록 하기 위해서는 시정촌은 배려필요자 이용시설을 새롭게 시정촌 지역방재계획에 포함시키기 위하여 시설관리자 등에게 수해나 토사재해의 위험성을 설명하는 등 방재의식의 향상을 도모할 것이 요망됨 |
| - | 배려필요자 이용시설에서의 대피확보계획 작성에 대하여 도도부현 및 시정촌 관련 부서가 연대하여 적극적인 지원이 중요함 |
시설관리자 등이 대피확보계획을 작성·변경했을 때는 지체 없이 그 계획을 시정촌의 장에게 보고할 필요가 있다. 시설관리자 등으로부터 대피확보계획을 보고받은 경우 후생노동성·국토교통성이 작성한 점검 매뉴얼 등을 참고하여 시정촌 등의 관계부서와 연대하여 내용을 확인하고 필요에 따라 조언 등을 한다.
시정촌의 장은 대피확보계획의 작성을 촉진하기 위하여 대피확보계획을 작성하지 않은 시설관리자 등에게 기한을 정하여 작성할 것을 요구하는 등의 지시를 한다. 만약 정당한 이유 없이 그 지시에 따르지 않은 때에는 그 내용을 공표할 수 있다.
대피확보계획이 실효성 있게 이루어지기 위해서는 시설관리자 등이 주체적으로 작성하는 것이 중요하다. 그렇기 때문에 시정촌의 장이 지시·공표할 때는 시설관리자 등에게 대피확보계획의 필요성에 대해 세심한 설명이 요망된다.
시설관리자 등은 작성한 대피확보계획에 따라 대피훈련을 실시해야 한다. 배려필요자 이용시설의 대피훈련 실시에 대하여 도도부현 및 시정촌 관계부서가 연대하여 적극적으로 지원하는 것이 중요하다.
해저드맵(피해예측 지도)을 활용하는 등 수해나 토사재해에 대해 안전한 장소로 신속하게 대피하는 등 침수예상 구역이나 토사재해 경계구역의 실정에 맞는 대피훈련이 실시되는 것이 중요하다. 도도부현 및 시정촌은 이런 대피훈련이 실시되도록 촉진하는 것이 요망된다.
배려필요자 이용시설의
대피확보계획 작성 현황
정부는 2021년도 말까지 100%의 작성을 목표로 하고 있지만, 대상시설 중 작성한 곳은 약 45%(2020.1.1. 기준)이다. 국토교통성에 의하면, 1월 1일 시점으로 침수가 예상되는 지역의 대상 시설은 전국에서 7만 7,906개 시설이며, 그중 계획을 만든 곳은 3만 5,043개 시설(44.9%)이다(2019. 3월 시점의 작성률인 36%보다 9%p 상승).
지자체별 편차도 뚜렷하다. 이번 7월 호우재해로 많은 희생자가 나온 구마모토현의 작성률은 5%로 전국에서 최저이며 교토부(6%), 오사카부(9%) 등도 저조하다. 또한 전국의 시정촌 단위로 보면, 우츠노미야시나 도쿄도 고토구와 같이 대상의 100% 만들어진 지역도 있는가 하면, 1개소도 만들지 않은 곳도 존재한다.
시사점
일본은 매년 호우, 태풍 등 자연재해 발생 시에 고령자 이용시설 등에서 사망자가 다수 발생하면서 관련 문제점이 잘 개선되지 않았다. 2016년에는 이와테현의 시설이 태풍으로 침수되어 9명 사망, 2018년 서일본 호우와 2019년 태풍 19호에서도 피해 발생, 2020년 7월 구마모토현 고령자시설 침수로 사망자가 발생하였다.
일본은 2017년 제도개선을 통해 홍수, 토사재해 발생 우려지역의 배려필요자 시설의 대피계획 의무화 등을 추진하고 있으나 여전히 미흡하다. 2017년 6월 이후 시설의 소유자, 관리자에게 의무가 발생하였으나 45% 수준에 그치고 있고 최근 수해가 발생했던 구마모토현은 5%에 불과하다.
일본 언론2)은 이러한 피해가 계속 반복되면서 왜 재해위험이 높은 지역에 고령자 시설이 위치하는가에 대한 문제점을 지적하였다. 일본의 복지시설은 2000년 간병보험 개시 이후 산간지역뿐 아니라 시가지에도 많이 지어지게 되었고, 면회로 방문하는 가족의 편리성 등을 배려했다. 하지만 시가지는 강폭이 넓은 하천도 눈에 띄어, 범람하면 침수 위험은 높아진다고 전했다.
재해약자가 있는 초등학교와 병원, 복지시설도 포함하여 위험성이 있는 구역의 밖에 지을 수 있도록 하는 규제가 없다. 후생노동성에 의하면, 홍수나 토사재해의 우려가 있는 부지로 예정돼 있으면 지자체는 장소를 변경하도록 조언은 할 수 있지만 강제할 수는 없고, 사업자가 예정지를 변경하는 것도 어려운 현실이다. 지자체가 일정 범위를 ‘재해위험구역’으로 지정하면 일대에서는 주택이나 복지시설 건설을 규제할 수 있고, 또한 도시계획구역 내 도시계획조정구역에서도 정비가 일정 제한 가능하다.
그러나 이외에는 홍수 침수 상정구역이라도 원칙적으로 금지되지 않고 있다. 또한 토사붕괴 우려가 높은 「토사재해 특별경계구역」도 예방공사 등이 필요하지만, 조건을 충족하면 건설 가능한 실정이며 행정이 민간의 개발행위를 막는 데는 한계가 있다.
언론보도3)에 의하면 최근 6월 교토 지방법원은 지자체에 손해배상책임을 인정하는 판결을 최초로 내놔 지자체의 방향 전환이 기대된다. 6월 교토부 후쿠치야마시의 주택지에서 발생한 침수 피해에 대해, 법원은 시 측이 재해 주민에게 손해배상을 하도록 명했다. 이는 택지 판매 시 수해위험에 관한 행정 측의 설명 책임을 인정한 전국 최초의 판결이었다. 앞으로 무리한 택지개발을 허용해 온 지자체에게 책임을 엄중히 물리는 시대가 도래했음을 의미한다.
일본 정부는 근본적 대책으로 금년 6월 도시계획법 개정을 통해 원칙적 금지 규정을 신설했으나 기존 시설에 적용되지 않는 문제점이 상존한다. 일본 정부는 지난 6월 폐회된 정기국회에서 도시계획법을 개정하여, 토사재해의 우려가 있는 지역에서는 복지시설이나 병원, 슈퍼 등 건설을 원칙적으로 금지했다. 이 법은 홍수 침수 상정구역의 일부라도 복지시설 등의 건설을 엄격하게 제한한다. 다만 시행예정은 2022년 4월로, 기존 시설은 개정법이 적용되지 않는다.
우리나라의 경우에도 수해, 토사재해 등 위험발생 우려 지역에 재해 시 배려가 필요한 이용자 시설이 있는 경우 그 대책을 점검할 필요가 있다.
[붙임 1] 배려필요자 시설 수 및 계획 작성 현황(2020. 1. 1. 현재)
| 도도부현 | 배려필요자 이용시설 |
대피확보계획을 작성하고 있는 배려필요자 이용시설 수 |
도도부현 | 배려필요자 이용시설 |
대피확보계획을 작성하고 있는 배려필요자 이용시설 수 |
|---|---|---|---|---|---|
| 홋카이도 | 4,567 | 889 | 시 가 현 | 688 | 207 |
| 아오모리현 | 885 | 418 | 교 토 부 | 2,095 | 131 |
| 이와테현 | 933 | 763 | 오사카부 | 8,406 | 793 |
| 미야기현 | 1,229 | 743 | 효 고 현 | 2,574 | 1,043 |
| 아키타현 | 575 | 381 | 나 라 현 | 298 | 179 |
| 야마카타현 | 747 | 448 | 와카야마현 | 1,214 | 680 |
| 후쿠시마현 | 870 | 444 | 돗토리현 | 745 | 452 |
| 이바라키현 | 758 | 369 | 시마네현 | 761 | 320 |
| 도치기현 | 829 | 577 | 오카야마현 | 2,047 | 351 |
| 군 마 현 | 1,458 | 944 | 히로시마현 | 2,452 | 1,882 |
| 사이타마현 | 4,218 | 1,875 | 야마구치현 | 645 | 392 |
| 치 바 현 | 1,008 | 416 | 도쿠시마현 | 1,630 | 1,270 |
| 도 쿄 도 | 4,465 | 2,103 | 가가와현 | 682 | 469 |
| 가나가와현 | 3,852 | 2,209 | 에히메현 | 1,242 | 449 |
| 니가타현 | 2,497 | 1,603 | 고 치 현 | 386 | 250 |
| 토야마현 | 839 | 471 | 후쿠오카현 | 3,143 | 1,253 |
| 이시카와현 | 682 | 505 | 사 가 현 | 494 | 128 |
| 후쿠이현 | 873 | 328 | 나가사키현 | 401 | 155 |
| 야마나시현 | 764 | 295 | 쿠마모토현 | 1,650 | 89 |
| 나가노현 | 1,753 | 670 | 오이타현 | 878 | 526 |
| 기 후 현 | 1,612 | 1,001 | 미야자키현 | 754 | 560 |
| 시즈오카현 | 3,034 | 2,380 | 가고시마현 | 579 | 329 |
| 아이치현 | 4,338 | 2,626 | 오키나와현 | 5 | 4 |
| 미 에 현 | 1,351 | 673 | 합 계 | 77,906 | 35,043 |
[붙임 2] 배려필요자 이용시설 범위
| 의료 시설 | 병원, 진료소의 의료시설 |
|---|---|
| 교육 시설 | 유치원, 청각특별지원학교, 시각특별지원학교 및 특별지원학교 |
| 고령자 시설 | 개호노인복지시설, 개호노인보건시설, 요양형 의료시설, 개호보험법에 의거한 재활· 요양, 치매치료 등을 실시하는 사업소 유료노인홈, 요양보호노인홈 등 |
| 보호시설 | 구호시설, 후생시설, 의료보호시설 |
| 아동복지시설 등 | 인가어린이집, 인가외 보육시설, 조산시설, 유야원, 모자생활지원 시설, 아동양호시설, 정서장애아 단기치료시설, 아동가정지원센터, 아동자립생활 지원사업소, 소규모 주거형 아동양육사업소, 인가어린이원, 지역형 보육사업시설, 아동상담소 등 |
| 장애아· 장애인 시설 등 |
생활간호사업소, 자립훈련사업소, 취업이행지원사업소, 취업지속 지원사업소, 장애인 지원시설, 장애인 상담지원사업자, 지역활동지원센터(활동지원A,B형), 점자도서관, 청각장애인 정보제공시설, 장애인 복지센터, 장애인 취업ㆍ생활지원센터, 공동생활지원 사업소, 장애인 입소시설(복지형, 의료형), 단기입소시설, 아동발달 지원센터, 의료형 아동발달 지원센터, 방과후 등 지원사업소 등 |
| 기타 | 다양한 육아상담센터, 어린이·육아 플라자, 모임마당, 방과후 아동시책(방과후 사업) 등 |
1) 7.4. 기록적인 호우로 인하여 구마모토현 구마강 지역은 큰 수해를 입었고, 특히 ‘홍수침수 상정구역’ 상의 고령자 시설이 침수되어 다수 사망 발생
2) 니시니혼신문 7.9.자 보도
3) 니시니혼신문 7.8.자 보도
2) 니시니혼신문 7.9.자 보도
3) 니시니혼신문 7.8.자 보도
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