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[분권레터]「법·제도 분야」 정책공약 제안

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-11-09
정책공간

「법·제도 분야」 정책공약 제안

20대 대선이 불과 4개월 앞으로 다가왔다. 각 정당의 대선후보가 정해지고, 다양한 공약들이 국민에게 선보이게 될 것이다. 대한민국시도지사협의회에서는 과거부터 지방분권 국가 기반 확립을 위한 가장 핵심적 과제인 지방분권 개헌을 비롯한 지역대표형 상원제 도입의 필요성에 대해 여러 차례 강조해 왔다. 또한 자치입법권, 자치조직권 강화 등 지방자치권 확대를 위한 몇 가지 과제들에 대한 정책공약을 마련하여 각 정당에 공약으로 채택해 줄 것을 제안하고자 한다.
박세라 / 대한민국시도지사협의회 분권제도연구부 차장
김희진 / 대한민국시도지사협의회 분권제도연구부 연구위원
박찬숙 / 대한민국시도지사협의회 남북교류지원부장
1987년 헌법이 개정되고 30년이 넘는 세월이 지나면서, 현행 헌법은 변화하는 시대상을 제대로 반영하지 못하고 있다. 저출생으로 인한 인구 구조 변화, 지방과 수도권의 격차 심화, 코로나19와 같은 전염병의 대유행 등 급변하는 국내외 정세 속에서 이제는 중앙집권적인 지배구조로는 주민의 다양한 요구에 능동적으로 대응할 수 없다.
지방분권 국가로의 전환을 위해서는 빈약한 지방자치 규정이 있는 현행 헌법에 대한 개정이 가장 우선시되는 과제이다. 현행 헌법에 지방자치에 관한 규정은 2개 조항에 불과하여 지방자치의 본질적 요소가 부족하고, 과도한 법률 위임으로 지방자치권을 제한하고 있다.
<헌법> 제8장 지방자치
제117조
①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.
제118조
①지방자치단체에 의회를 둔다.
②지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.
개정 헌법에 포함되어 할 사항을 살펴보면 우선 대한민국이 지방분권 국가임을 명시할 필요가 있다. 지방분권의 원리가 국정 및 입법의 근본원리로서 기능하도록 헌법에 규정되어야 한다. 또한 지방의 명칭을 일본의 ‘지방공공단체’라는 용어에서 비롯된 ‘지방자치단체’로 부를 것이 아니라, 자치의회와 행정부로 구성된 ‘지방정부’로 변경하여야 한다. 기초, 광역 등 지방정부의 종류를 법률이 아닌 헌법에 명시하고, 지역주민의 삶에 가장 가까운 지방정부가 우선으로 사무를 처리하도록 한다. 국가는 지방정부가 할 수 없는 영역에서 보충적 역할을 수행하도록 하는 ‘보충성의 원칙’을 헌법에 명시하여야 한다.
지방정부가 행정서비스를 책임감 있게 주민들에게 제공하기 위해서는 지방정부의 자치입법권, 자치조직권, 자주재정권을 보장하도록 헌법적 근거를 마련하여야 할 것이다. 그리고 정책의 입법과정에서부터 지방정부의 국정 참여를 강화하기 위하여 지방의 의견을 더 많이 수렴할 수 있는 지역대표형 상원제의 도입을 지방분권 개헌의 핵심 사항으로 제안하고자 한다.
현행 단원제 국회는 지방분권 및 지방자치를 더 어렵게 하는 원인이 된다. 인구비례로 국회의원을 배정하는 선거방식에 따라, 인구의 수도권 집중이 심화될수록 국회의원의 숫자도 수도권과 그 외 지방간 불균형이 심해지게 되었다. 21대 총선의 경우 수도권에 지역구를 둔 국회의원의 비율이 50%에 달한다. 그 결과, 지역구 국회의원들은 예산 편성 과정에서 지역성이 나타날 뿐 입법과정에서는 지방 의견의 반영은 약화될 수밖에 없다. 협의회에서는 정책의 입안 및 결정 과정에 직접적으로 지방 의견을 반영할 수 있는 구조적 시스템 마련을 위해서 지역대표로 구성된 상원의 도입을 제안한다.
지역대표형 상원제는 국민대표의 성격을 가진 하원과 달리, 지역별로 일정 수가 배분되도록 상원을 설치하여 지역대표성을 반영할 수 있는 국회구성으로, 지역이해관계 사항 등에서는 상원에게 우선적 또는 배타적 심의권한 부여 등이 고려될 필요가 있다.
전부개정 지방자치법(법률 제17893호) 제28조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 다만 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있다.
이러한 규정은 지방자치단체가 조례로 규정할 수 있는 사항을 ‘법령의 범위에서’로 한정시킴으로써 지역의 특성과 다양한 주민수요에 따른 적실성 있고 능동적인 대응을 어렵게 하고 있다. 특히 제28조 단서는 법률의 위임을 요구하고 있어 조례의 제정범위를 과도하게 규제하고 있다.
따라서 조례의 제정범위를 확대하고 실효성을 강화시키기 위해, 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제28조 중 ‘법령의 범위에서’부분을 ‘법률을 위반하지 않는 범위 내에서’로 수정하고, 지방자치법 제28조 단서부분을 삭제하는 것으로 제안한다.
국가는 지방자치법 및 시행령 등을 통해 지방자치단체의 자치조직권을 획일적으로 규제하고 있다. 지역의 특성이나 행정수요에 관계없이 일률적으로 부단체장 수를 규정하고 있으며, 부단체장의 사무분장, 행정기구 수·직급 등 세세한 부분까지 과도하게 제한하고 있어 탄력적 행정기구 운용에 한계가 있다.
영국, 프랑스, 미국, 일본 등은 지방정부가 조직 및 인사에 있어서 자율적인 결정권을 갖지만 우리나라의 경우 공무원 정원, 행정기구 증설 등에 있어서 지방자치권을 확보하지 못하고 있다.
이에 협의회에서는 법령상 과도하게 제한하고 있는 자치조직권 관련 규정의 완화를 제안하고자 한다. 단기적으로는 부단체장 정수를 확대하고 직급을 상향시킨다. 또한 시도부단체장 사무분장에 대한 자율권을 보장할 수 있도록 한다. 장기적으로는 지방정부 자치조직 관련 법 규정을 삭제함으로써 즉 지방정부의 자율을 보장할 수 있는 조례로 결정하도록 한다.
전부개정 지방자치법(법률 제17893호)이 통과됨에 따라 특별지방자치단체 설치에 관한 규정이 신설되었다(법 제199조 내지 제211조). 제12장에 설치, 규약과 기관구성, 운영 등에 관해 규정하고 있지만 핵심적인 내용은 누락되어 제도 안착에 부족한 점이 있다.
먼저 국가 또는 시·도사무에 대한 권한이양 요청 규정이 부재하다. 국가 또는 시·도가 특별지방자치단체에 사무를 위임할 수 있는 근거만 규정하고 있고, 아래에서 위로 권한의 이양을 요청할 수 있는 근거는 규정하고 있지 않다.
두 번째 특별지방자치단체에 대한 국가의 재정지원 규정이 부재하다. 현재 구성 지방자치단체의 분담에 의해 특별지방자치단체의 경비를 마련하도록 하고 있는데, 특별지방자치단체의 활성화를 통해 국가균형발전을 꾀하기 위해서는 별도로 국가의 재정지원이 필요하다.
마지막으로 특별지방자치단체의 설치 및 해산에 관해 행정안전부장관의 승인을 받도록 하고 있는데, 이는 특별지방자치단체의 자율적 운영에 대한 제한적 요소로 작용하게 된다.
따라서 협의회는 특별지방자치단체로 국가권한을 포괄적으로 이양하도록 제안한다. 즉 기존 기관위임사무 및 특별지방행정기관이 담당하고 있는 사무를 특별지방자치단체로 포괄적 이양 또는 이양 요청할 수 있는 근거마련을 제안한다. 당연히 권한을 이양할 때에는 국가예산과 함께 이양할 수 있도록 한다. 덧붙여 국가의 전략적 재정지원을 통해 특별지방자치단체를 활성화 시킬 수 있도록 한다.
지방체육회에 대한 지방자치단체의 운영비 지원을 의무화 시키는 법률안을 지방자치단체의 의견수렴도 없이 상임위를 통과한 사례가 있었다(국민체육진흥법 일부개정안 의안번호 : 2100953). 이처럼 정부 및 국회 입법과정에서 국가중심의 사무배분, 과도한 국가 관여, 지방의 행·재정 부담 전가 등 지방의 자율성 및 자치권을 침해하는 사례가 발생하고 있다.
이에 이러한 문제점을 개선하고자 정부 내 협의제도로서 지방자치법 시행령 제10조의2에 자치분권 사전협의라는 제도가 시행 중에 있다. 다만 이것도 정부발의 법령안에만 한정되어 국회 입법과정에는 영향을 미치지 못하며, 법률 자체에 사무배분의 원칙 및 기준 위반 또는 자치권 침해 소지가 있는 경우, 그 하위법령을 자치분권 사전협의를 통해 문제를 개선하기에는 한계가 있다.
따라서 지방자치단체의 의견이 국회 입법과정에서도 반영될 수 있도록 하는 제도가 필요하다. 즉 입법의 지방영향분석서 제출이나 지방영향평가제도를 도입하여 법률안 발의 및 심의 과정에서 지방자치단체의 의견을 수렴할 수 있도록 하고, 지방자치단체에 영향을 미치는 법률안이 발의된 경우 지방자치단체의 불복규정 등을 마련하여 정부의 일방적인 입법을 방지하도록 한다.
지방정부 차원에서 남북교류 전담조직을 설치하고 남북교류협력기금을 확대 편성하는 등 남북교류협력에 대한 지방의 역량과 추진의지가 강화 추세에 있다. 이에 따라 「남북교류협력법」이 개정되어 지자체 남북교류협력사업 추진 근거가 명시 되는 등 지방정부의 위상이 강화되었다.
그러나 지방정부가 남북교류협력을 위한 물품 발출입은 당국간 상황에 따라 중앙정부의 승인 여부가 결정되는 등 여전히 법적 제한과 제도적 한계가 존재한다. 또한 지방정부가 대북지원, 남북교류, 민족동질성 회복 등을 위한 노력을 꾀하고 있음에도 불구하고 「남북관계발전법」내에 그에 대한 책무가 정부에 한정되어 있어 지방정부의 역할이 충분히 발휘되지 못하고 있는 것이 현실이다.
지속가능한 남북관계를 위해 지방정부가 실질적인 남북교류협력 추진 할 수 있도록 관계 법령을 개정하여 지방자치‧분권을 강화하는 현실 방향에 발맞추어 나아가야 할 것이다. 지역 주민의 공감대 형성이 있어야 안정적인 남북교류협력이 추진될 수 있기 때문에 평화통일 기반조성에 대한 중앙-지방 공동의 정책을 마련하고 예산을 확보하는 노력도 필요할 것이다.
문재인 정부에서 발의되었던 헌법 개정안은 대한민국의 지속 가능한 성장을 위해서 지방자치의 강화가 필요하다고 명시하고 있다. 개헌안 제1조 제3항 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’는 규정을 통해 국정운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 하였다. 또한, 자치조직권, 자치행정권, 자치입법권을 강화하고, 자치재정권을 보장하는 내용을 담고 있으며, ‘지방정부’로의 명칭 변경, 보충성의 원칙 명시 등의 내용이 포함되어 있다.
지방분권 개헌이 국가경쟁력 강화와 지방자치의 실현을 위해서 반드시 이루어야 할 과제라는 인식을 국가와 지방 모두가 공유하고 있는 것이다. 그러나 현 정부의 개헌은 무산되었고, 공은 다음 정부로 넘어갔다. 내년 대선을 앞두고 각 정당에서 선거 때가 되면 늘 외치는 구호로 그치는 것이 아닌, 실질적인 지방분권 국가로 나아가기 위한 지방분권 관련 공약이 마련되어야 할 것이다.
제20대 대선 대비 법․제도 분야 지방분권 정책공약 제안 요약

구  분 정책과제 제안사항
지방분권국가
기반 확립
지방분권 개헌 ○ ‘지방분권’ 국가임을 명시
○ ‘지방자치단체’가 아닌 ‘지방정부’로 명칭 변경
○ ‘보충성의 원칙’ 명시
○ 국가의 지역간 균형발전 추진 책무
○ 지방정부의 자치입법권 확대, 자치조직권 보장, 자주재정권 보장
○ 지역대표형 상원 설치, 지방의 국정참여 확대
지역대표형
상원제 도입
○ 입법과정에 지역대표성 및 의견이 반영할 수 있는 지역대표형 상원제 도입
지방자치권
확대
자치입법권 확대 ○ 헌법 제117조 제1항 및 지방자치법 제28조 개정
- 헌법 제117조 및 지방자치법 제28조 ‘법령의 범위에서’
→ ‘법률을 위반하지 않는 범위 내에서’ 추진
- 지방자치법 제28조 법률위임 단서 조항 삭제
자치조직권 강화 ○ 획일적인 법령에 의한 제약을 조례로 위임, 각종 협의절차 폐지하여 실질적 자치조직권 보장
- 「지방자치법」상 기구설치 위임규정 ‘대통령령→조례’로 개정
- 부단체장 정수확대 및 직급상향, 시‧도 부단체장 사무분장 자율권 보장
특별지방자치단체를
통한 지방분권 확대
○ 기관 위임사무 및 특별지방행정기관 사무를 해당 목적 특별지방자치단체로 포괄적 이양(지방의 이양 요청 근거 마련)
입법과정에서의
지방행재정영향평가제도 도입
○ 지방의견이 정부 및 국회 입법과정에 반영될 수 있도록 국회법, 지방자치법 등 관련 법률 개정하여 지방영향평가제도 도입
중앙-지방
기능 재조정
지방정부의
남북교류협력 역할 강화
○ 남북관계발전을 위한 책무에 지방정부 명기, 교류협력 추진시 지방정부 권한확대를 위한 법제개선
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