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[분권레터]「지방재정 분야」 정책공약 제안

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-11-09
정책공간

「지방재정 분야」 정책공약 제안

문재인 정부는 강력한 재정분권을 정책공약으로 내세워 지난 4년간 두 차례에 걸쳐 재정분권 추진방안을 마련하였다. 그 결과 지방소비세율을 14.3%p 인상하였고, 지방소멸기금 1조원과 국고보조핀셋지원 0.2조원을 포함하여 약 13.9조원의 지방재정을 확충하였다. 반면 재정분권 추진과 동시에 진행된 중앙기능(국고보조사업)의 지방이양과 지방교부세의 자연 감소액을 고려하면 실질적 지방재정 확충액은 5.5조원에 불과하다. 단순하게 계산한다면, 243개 지방정부에 각 226억원씩을 확충해 준 셈이다.

지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위한 국가와 지방의 세입구조 개편 결과로는 결코 충분하지 않은 수준이다. 국세-지방세 구조 7:3의 목표는 실현시키지 못했다. 더 큰 문제점은 문재인 정부의 국정과제에 포함된 지방교부세율 상향, 국고보조사업 정비 등이 전혀 추진되지 않았다는 것이다. 결국 차기 정부의 과제가 많이 남아 있다. 다음 정부는 지방재정의 자율성과 책임성 그리고 중앙과 지방의 재정협치를 강화하는 대안을 만들고 추진해야 할 것이다. 글로벌 경쟁력 강화는 물론 국내의 지역 간 격차 확대 등의 문제를 극복하여 공정하고 질 높은 삶이 가능한 사회를 만들어가는 재정개혁이 필요하다. 여기에서 몇몇 방안을 제시한다.
박관규 / 대한민국시도지사협의회 정책연구실장
주윤창 / 대한민국시도지사협의회 지방재정연구부 연구위원
문재인 정부는 2019년~2020년(1단계 재정분권) 2년에 걸쳐 지방소비세율 10%p를 상향했고, 2022년~2023년(2단계 재정분권)에 걸쳐 지방소비세율 4.3%p를 상향했다. 그 외에 지방소멸대응기금 1조원, 국고보조사업 핀셋지원 0.2조원이 추가적으로 진행되었고, 총 13.9조원에 가까운 재원이 중앙에서 지방으로 이전됐다. 그러나 재정분권 추진 단계에서 지방재원의 확충과 동시에 기존 균형발전특별회계로 지원하던 사업과 국고보조사업 약 5.9조원 정도가 지방으로 이양됐고, 국세인 부가가치세가 감소함에 따라 줄어든 지방교부세 약 2.4조원이 보전되지 않았다. 따라서 실제로 지방정부가 확충한 순수한 재원은 5.5조원에 그친다. 국세와 지방세 비율을 7:3을 거쳐 장기적으로 6:4 수준까지 개선하겠다는 당초의 목표는 달성하지 못하고, 국세와 지방세 비율은 72.6:27.4 정도에 이를 것으로 전망되고 있다.
<표 1> 문재인 정부의 재정분권 추진 결과
지방분권의 결과가 매우 저조한 것도 아쉽지만, 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하고 지방의 건전성을 확보하기 위한 취지로 내세운 문재인 정부의 공약사항 중 다양한 정책이 실현되지 못한 것은 더 큰 문제이다. 대표적으로 지방소비세와 달리 전혀 거론되지 못한 지방소득세 규모 확대, 지방세 신세원 발굴, 지방교부세율 상향, 국고보조사업 정비 등이 있다. 결국 차기 정부의 과제로 넘겨진 상황이다.
지방정부가 자체재원을 통해 자율적인 행정서비스를 제공하고, 건전성을 확보하기 위해서는 다양한 정책이 추진되어야 한다. 진정한 자치분권을 달성하기 위해서는 지속적으로 지방정부의 재정 자율성과 책임성이 강화되어야 하며, 중앙과 지방이 수평적 협력관계가 강화될 필요가 있다. 이를 위해서는 다음과 같은 재정분권 정책방안을 추진할 것을 제안한다.
지방세 확충 및 과세 자주권 강화
지난 과거부터 현재까지 조세 구조의 가장 큰 특징은 국세에 편중되어 있다는 점이다. 2단계 재정분권이 시행되는 2023년 이후에도 조세 중 지방세가 차지하는 비율은 27% 정도이다. 이와 같이 중앙과 지방의 수직적인 세입 불균형으로 인하여 자체세입 기반이 약한 지방정부는 매년 중앙정부에 의존할 수밖에 없다. 하지만 적은 세입 비중에도 불구하고 매년 수차례의 중앙정부 정책수단으로 이용되기에 변동성이 큰 것도 문제이다. 매년 중앙정부는 지방세의 일부를 정책수단으로 활용하고 있다. 지방세는 지방정부에 귀속되는 재원이지만, 지방정부와 상의 없이 중앙정부 독단으로 세율을 변동하고 있다. 즉 지방정부의 재정 자주권을 침해하고 있는 것이다. 또 다른 문제점은 최근 급격하게 변화하는 환경에 더불어 다양한 세원이 존재하지만 세원을 신설한 권한을 오직 중앙정부만 가지고 있기에 지방정부는 시대의 흐름에 맞는 재원을 충당하기 어렵다는 것이다. 지방정부의 자체재원인 지방세를 확충하고 과세 자주권을 강화하기 위해서 다음과 같은 정책 추진이 요구된다.
먼저 국세에 편중되어 있는 조세의 구조를 변경해야 한다. 지방소득세율과 지방소득세율을 상향하여 국세와 지방세가 5:5로 배분되도록 할 필요가 있다. 둘째, 지역성 강한 국세는 지방세로 전환하고 산업환경 변화에 맞는 신세원을 발굴할 필요가 있다. 예를 들어 지역별로 큰 차이를 보이는 지역자원시설세는 과세 대상을 확대하고, 세율도 현실화할 필요가 있다. 또한 환경세, 로봇취득세 등의 4차 산업혁명 시대의 흐름에 맞는 세원을 발굴하여 지방세로 해야 한다. 끝으로 지방의 과세자주권을 보장하기 위하여 세원공유 지방세에 관한 지방의 공동 세무조사 및 체납관리 권한을 보장할 필요가 있다.
보통교부세율 인상 및 산정방식 합리화
보통교부세율 인상은 문재인 정부의 공약사항이었지만 실현되지 않았고, 결국 어떠한 변화 없이 2005년에 설정된 19.24%가 여전히 유지되고 있다. 보통교부세는 지방정부에겐 최소수준의 행정서비스 공급을 위한 보장재원이다. 그럼에도 불구하고 매년 재정부족액은 증가하고 있으며, 보통교부세가 보장해 주는 의미의 조정률은 지속적으로 하락하고 있다. 달리 말하면, 지방정부가 주민들에게 제공하는 행정서비스 수준이 기대 이하이며, 그 정도가 심화되고 있다고 말할 수 있다. 조정률이 매년 하락하는 가장 큰 이유는 지방재정의 수요가 증가하고 있기 때문이다. 주민의 수요는 매년 크게 증가하는데 지방정부의 재정수입 증가량이 이를 따라가지 못하고 있다. 또한 재정부족액이 커질수록 보통교부세에 의존도가 높은 낙후지역의 경우 최소한의 필수적인 행정서비스만을 제공할 수 있을 뿐 지역을 개발하기 위한 정책을 펼칠 수가 없다. 낙후지역은 발전의 기회조차 잃고 있는 것이다. 따라서 이러한 악순환을 막기 위해서는 다음과 같은 정책이 추진되어야 한다.
먼저 2005년 이후로 16년 이상 일정하게 유지되어온 보통교부세율을 19.24%에서 7% 포인트 정도 대폭 인상해야 한다. 보통교부세가 지방세 확충과 반비례적인 성격을 가진 것을 감안하면 장기적으로는 교부세율의 추가적인 인상도 점검할 필요가 있다. 둘째, 보통교부세가 보장하는 재원의 변동이 커질수록 지방정부는 일정한 행정서비스를 제공하는데 어려움을 겪는다. 따라서 일정수준 이상을 보장하여 지방정부가 행정서비스를 안정적으로 제공할 수 있도록 재원유연화가 이뤄져야 한다. 마지막으로 보통교부세의 산정 방식을 시대에 맞도록 합리화할 필요가 있다. 지방정부가 수행하는 수많은 국정과제 이행에 따른 수요와 낙후지역, 접경지역 등 지역적 특수행정 수요를 반영해야 한다.
균형과 상생 발전을 위한 중앙-지방 재정협치 강화
최근 수도권의 인구가 비수도권을 넘어섰고, 경제활동 수준을 보여주는 GRDP 또한 2015년을 기점으로 수도권이 50% 이상을 보여주고 있다. 과거부터 현재까지 모든 정부는 수도권 쏠림 현상을 막기 위해 다양한 균형발전 정책을 추진하였으나, 수도권과 비수도권이 격차가 심화되고 있다. 2020년 국가균형발전특별회계 재정규모는 9.2조원으로 2005년의 5.4조원 대비 두 배 가까이 증가했다. 그럼에도 불구하고 수도권 집중 현상은 심화되고 있어 수도권과 비수도권 격차는 커지고 있다.
중앙정부는 그동안 국고보조사업 중심의 균형발전 재정투자를 진행해왔다. 사업방식과 사업내용이 중앙정부 위주로 편성되어 왔기에 지방의 의견이 크게 반영되지 못했다. 기존 국고보조사업 및 중앙정부 위주의 사업구성으로는 균형발전이 달성되기 어렵다는 점을 인식하고 지방과 중앙이 공동으로 정책을 추진할 필요가 있다. 균형과 상생 발전을 위해서는 중앙과 지방이 지방소멸을 대응하고 균형발전 관련 공동 사업을 추진하기 위해 공동협력기금을 조성해야 한다. 즉 중앙정부 단독적으로 재정을 투입하고 사업을 추진하기보다는 지방정부와 협력해야 한다. 또한 광역 간 협력사업 지원을 위한 국가균형발전특별회계를 개선해야 한다. 초광역협력계정을 신설하고 성과기반 포괄보조금제를 운영해야 한다.
국고보조금제도 개혁 및 국고보조사업 정비
국고보조사업은 매년 증가하고 있는 추세이며, 소규모에서 대규모 사업까지 사업의 종류도 다양하다. 국고보조사업은 중앙정부의 정책실현을 위해서 꼭 필요하나, 대부분의 국고보조사업은 국비와 지방비를 대응한다는 점에서 지방정부의 재정 부담을 증가시킬 수 있다. 특히, 최근 급증하는 사회복지 분야의 국고보조사업과 국고보조금은 지방정부에 지속적인 지방비 지출 및 증가를 요구하고 있으며, 지방정부와의 협의 없는 국고보조율 설정과 국고보조사업 추진으로 인해 중복사업 및 국고보조금 이중 수혜 등 다양한 사회적 문제를 발생시키고 있다. 따라서 유사성격의 국고복지사업, 중앙정부 독단 시행으로 인한 지방자치권의 제약 등을 해소하기 위해서는 다음과 같이 국고보조금을 개편할 필요가 있다.
첫째, 국민최저생활보장을 위한 소득보전형 복지사업은 국가가 책임져야 한다. 사업의 효과 및 대상이 지역성을 보이지 않는 기초복지사업의 경우 전액 국비로 수행할 필요가 있다. 둘째, 유사성격의 소규모 보조사업으로 인한 문제점을 해결하기 위해 포괄보조금 제도를 전면 도입해야 한다. 셋째, 국고보조사업의 효율적 운영을 위해서 분권형 구조로 조정해야 한다. 자치분권을 위해 다양한 국가사업이 지방으로 이양되고 있으나, 사업비만을 이양하는 방식으로 추진되고 있다. 국가사업을 지방에 이양하는 경우에는 인력, 조직, 재원 등을 일괄적으로 이양해야 한다. 마지막으로 국고보조금 관리 혁신을 위해서 중앙과 지방이 재정협치를 해야 한다. 국고보조사업은 중앙정부 단독으로 수행하는 사업이 아니기에 지방정부와 사업 수행 단계에서부터 국고보조율, 사업대상, 사업내용 등을 상의해야 하며 지방재정부담심의위원회 등을 정례화 할 필요가 있다.
소방안전 재원확충 및 제도개선
2020년 4월부터 전국의 소방직 공무원은 국가직 공무원으로 전환되었다. 또한 소방안전의 중요성이 커짐에 따라 소방인력을 지속적으로 충원하고 있다. 반면 소방공무원이 국가직으로 전환된 지 1년이 넘었지만, 여전히 지방정부가 거의 모든 소방관련 재정을 부담하고 있다. 소방안전 서비스를 제고하고, 소방공무원의 처우를 개선하기 위해 국가직으로 전환됐으나, 소방직 공무원의 인건비와 소방안전 활동을 위한 장비 확충 등을 위한 중앙의 재정지원은 매우 제한적이다. 1단계 재정분권에서 소방안전교부세율을 20% 포인트 인상하였지만, 이는 충원된 인력의 인건비도 충당하지 못하는 수준이다. 중앙정부는 소방공무원의 국가직 전환에 대한 책임을 강화해야 할 것이다.
첫째, 소방공무원 국가직 전환에 따른 인건비는 국가가 책임져야 한다. 둘째, 소방공무원 증가에 따른 경비 증가와 장비 구입 등 소요재원이 커지고 있다. 현 소방안전교부세로 감당하기에는 어려운 수준이기에 담배분 개별소비세입 전액을 소방안전교부세 재원으로 전환해야 한다. 마지막으로 중앙의 소방안전 책임을 강화하고 주민의 안전 상향을 위해 소방안전특별회계(국가)를 설치하고 지방정부에 지원해야 한다.
문재인 정부를 포함하여 과거의 모든 정부는 지방정부의 재정확충, 비수도권 중심의 균형발전 등을 핵심적 국정과제로 제시하고 추진해 왔다. 하지만 모든 국정과제가 온전히 추진되지 않았다. 심지어 일부 국정과제는 실행방안도 마련되지 않고 사라진 것들도 있다. 이러한 결과들이 쌓이면 재정분권의 시대는 더 멀어질 뿐이다. 차기 정부는 위에서 제시한 과제들을 미래 사회를 대비하는 국가 경영의 핵심 과제로 선정하여 추진할 필요가 있다.
<표 2> 차기 정부의 재정분권 추진 과제

주제 정책방향 구체적인 내용
지방세 확충 및
과세자주권 강화
소득·소비세입의
지방세 비중 확대
- 지방소비세율 25% 인상
- 지방소득세 비중 20% 확대
국세의 지방세 전환 및
신세원 발굴
- 지역자원시설세 과세대상 확대 및 표준세율 인상
- 특정장소분 개별소비세 및 종합부동산세 지방세 전환
- 환경세, 로봇취득세 등 4차 산업혁명 시대에 적합한 지방세 도입
지방 과세자주권 강화 - 세원공유 지방세 공동세무조사 및 체납관리 권한 보장
지방교부세율
인상 및
산정방식 합리화
지방교부세율 인상 - 지방교부세율 7% 인상
보통교부세 최소수준
보장제 도입
- 최소 조정률 85% 설정
보통교부세
산정방식 합리화
- 국정과제 및 신규행정수요 반영
- 지역적 특수행정수요 반영
- 자체노력 활성화를 위한 인센티브제도 개선
균형과
상생 발전을 위한
중앙-지방
재정협치 강화
공동협력기금 조성과 운영 - 지방소멸대응 및 균형발전 공동 사업 발굴과 추진
- 지방소멸대응기금 확대
광역 간
협력사업 지원을 위한
국가균형발전
특별회계 개선
- 초광역협력계정 신설 및 성과기반 포괄보조금제 운영
국고보조금제도
개혁 및
국고보조사업
정비
소득보전형 복지사업
국가 책임성 강화
- 기초복지사업 전액 국비 부담(기초연금 등)
- 신규 보편복지사업 전액 국비 부담
포괄보조금 제도 도입 - 유사한 성격의 국고보조사업을 통합·운영 위한 포괄보조금제도 도입
국고보조사업
분권형 구조조정 시행
- 지방이양 사회복지사업의 인력·조직·재원 등 일괄적 이양추진
국고보조금 관리를 위한
중앙-지방 재정협치 활성화
- 지방재정부담심의위원회 운영 정례화 및 역할과 권한 강화
소방안전
재원확충 및
제도개선
소방공무원 인건비 전액
국가 책임화
- 국가직 소방공무원 인건비 전액 국비 부담
소방안전교부세율 인상 - 담배분 개별소비세입 전액 소방안전교부세 재원으로 활용
국가의 소방안전특별회계 설치 - 소방안전특별회계 설치 후 시·도 지원 강화
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