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[분권레터]「자치행정 분야」 정책공약 제안

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-11-10
정책공간

「자치행정 분야」 정책공약 제안

대한민국시도지사협의회(이하 협의회)에서는 매 대선, 총선, 지방선거 등을 앞두고, 전국 17개 시‧도 공동의 지방분권 추진과제를 중심으로 주요 정당에 지방분권 정책공약의 반영을 요구하는 제안서를 마련하여 건의하고 있다. 이에 협의회는 내년 제20대 대선을 대비하여 총 4대 분야 15개 과제로 구성되는 ‘지방분권 정책공약 제안서’를 마련하였으며, 이 가운데 자치행정 분야에 관한 3개 과제의 주요 내용과 건의사항을 살펴본다.
윤태웅 / 대한민국시도지사협의회 자치행정연구부장
2019년 행정안전부의 사무총조사에 따르면 우리나라의 전체 사무 수는 60,964개로서 각종 위임사무 및 공동사무를 포함한 국가사무가 전체의 약 83%인 50,497개이고, 자치사무는 약 17%에 불과한 10,467개인 것으로 나타났다. 또한 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제11조 제1항에서는 “국가는 사무배분의 원칙에 따라 그 권한 및 사무를 적극적으로 지방자치단체에 이양하여야 하며, 그 과정에서 국가사무 또는 시‧도의 사무로서 시‧도 또는 시‧군‧자치구의 장에게 위임된 사무는 원칙적으로 폐지하고 자치사무와 국가사무로 이분화하여야 한다”고 규정함으로써 국가사무의 적극적인 자치사무로 전환 및 기관위임사무의 폐지 등을 천명하고 있다.
그동안 우리나라의 사무이양은 주로 개별사무 위주의 지방이양 방식으로 이루어져 지방자치단체와 지역주민의 지방분권에 대한 체감도가 높지 않은 것으로 파악된다. 특히 지난해 1월 국회를 통과하여 올해 1월 1일부터 시행 중인 「지방일괄이양법」의 경우, 법률상 400개의 이양사무 대다수가 단순 집행사무로서 실질적인 권한이양과는 괴리가 존재하며, 사무이양에 따른 비용 보전이 제대로 이루어지지 않아 지방자치단체 입장에서 사무 수행의 애로와 한계가 발생되고 있다. 또한 중앙정부의 지방자치단체에 대한 과도한 국가감독을 초래하여 지방행정의 종합성과 자율성을 저해하는 기관위임사무의 경우, 「지방재정법」 제21조 제2항에도 불구하고 기관위임사무 처리비용에 대한 중앙정부의 재정지원이 충분히 이루어지지 않아 지방자치단체의 불만이 가중되고 있는 실정이다.
이에 따라 부처별 기능분류체계(BRM) 또는 중앙부처별 직제 등을 중심으로, 현행 개별사무 중심의 지방이양 방식을 기능 중심의 지방이양 방식으로 전환하고, ‘(가칭)지방이양교부세’ 또는 ‘지방이양사무 포괄보조금제’ 등을 도입하여 사무이양에 따른 안정적인 중앙정부의 재원 보전이 이루어져야 할 것이다. 또한 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 따라 기관위임사무를 폐지하고 국가사무 또는 자치사무로 이분화 하되, 부득이 잔존하는 기관위임사무에 대해서는 ‘(가칭)법정수임사무’로 전환하여 해당 사무(법정수임사무)에 대한 지방의회의 조례제정 가능, 지방의회감사 대체(국정감사 제한), 사무처리비용 전액 국가부담 등을 통해 지방자치단체의 자율성을 최대한 보장해 주어야 할 것이다.
특별지방행정기관은 중앙정부가 국가사무의 원활한 사무처리를 위해 지방에 설치하는 행정기관으로서 「정부조직법」 제3조에서 “중앙행정기관에는 소관사무를 수행하기 위하여 필요한 때에는 특히 법률로 정한 경우를 제외하고는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방행정기관을 둘 수 있다”고 규정하고 있다. 과거 노무현 정부에서 지속적으로 증가하던 특별지방행정기관의 수와 인력 규모 등을 대폭 축소한 바 있으나, 2008년 4,549개였던 특별지방행정기관의 수가 2020년 5,139개로 증가하였다. 특히 이명박 정부에서는 2009년 국도하천‧해양항만‧식의약품 분야 특별지방행정기관에 대한 정비를 단행하여 208명의 인력과 3,969억원을 지방으로 이관하였고, 지방환경청 소속 7개의 출장소를 폐지하였다.
특별지방행정기관은 지방자치단체와 기능중복 문제로 인해 인력‧예산낭비, 책임소재 불분명, 주민혼란‧불편 가중 등의 역기능을 초래하여 지방행정의 종합성과 자율성을 저해하고 있다. 또한 이명박 정부에서 추진한 특별지방행정기관의 정비와 관련하여 지방으로 이양된 사무의 대다수가 인‧허가 및 지도‧단속 등 단순 집행기능에 불과하며, 이후 관계부처의 반대로 특별지방행정기관의 추가적인 정비‧지방이관 실적이 부재한 실정이다. 특히 「정부조직법」에서 ‘대통령령’으로 특별지방행정기관의 설치를 가능하도록 규정함에 따라, 지역의 수요나 현실을 고려하지 않은 특별지방행정기관의 남설(濫設) 우려가 상존하고 있다.
따라서 지방행정과 밀접한 관계가 있는 국도하천, 해양항만, 식의약품, 환경, 고용노동, 중소벤처기업 등 6대 분야 특별지방행정기관의 기능‧재원‧인력 및 정보‧기술 등을 해당 시‧도로 일괄 지방이관 해야 할 것이다. 2006년 7월 1일 출범한 ‘제주특별자치도’의 경우 해양수산‧중소기업‧노동‧환경‧보훈 분야 특별지방행정기관의 일괄 지방이관이 이루어졌으나, 그에 따른 재원‧인력‧기술‧정보 등이 충분히 이관되지 않아 아직까지도 지방행정 종합성 저해 등의 문제가 발생되고 있으므로, 기능이관에 따른 재원‧인력 등의 포괄이양은 필수이다. 또한 불필요한 특별지방행정기관의 설치 등을 방지하기 위해 「정부조직법」 개정을 통해 특별지방행정기관 설치시 ‘대통령령’이 아닌 ‘법률’로써 제한할 필요가 있을 것이다.
지난 2020년 12월, 현 정부의 핵심 국정과제인 ‘광역단위 자치경찰제 도입’을 위한 「경찰법」 및 「경찰공무원법」 전부개정안이 국회를 통과하였다. 주요 내용은 ‘국가경찰 중심의 일원화 모형’으로서 자치경찰사무를 국가경찰이 일괄 수행하되, 시‧도지사 소속의 시‧도자치경찰위원회에 지휘‧감독 권한을 부여하는 것이며, 올해 상반기 시범실시를 거쳐 7월 1일부터 전국 단위의 자치경찰제가 본격 시행되고 있다.
그러나 현행 자치경찰사무가 기존 국가경찰사무의 일부를 떼어 전환한 것에 불과하며, 실질적인 사무의 수행도 국가경찰이 담당하도록 하고 있어 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제12조 제3항에서 규정하고 있는 ‘지역특성에 적합한 치안서비스 제공’이 어려운 상황이다. 또한 지방의 고유사무인 자치경찰사무를 자치경찰관(지방공무원)이 아닌 국가경찰관이 수행하고 있고, 이들에 대한 인사권이 경찰청 및 시‧도경찰청에 부여되어 있어 자치경찰사무의 실질적 집행‧책임 주체인 시‧도의 관여나 통제가 곤란하며, 자치경찰사무 수행에 있어 중대한 문제가 발생될 경우 7명으로 구성된 합의제 행정기구인 시‧도자치경찰위원회만으로는 책임성 확보가 불가능하다는 한계를 가지고 있다. 뿐만 아니라 재정적인 측면에서도 이번 자치경찰제의 도입이 국가정책의 일환임에도 불구하고, 현행 법률상 자치경찰사무에 관한 인력‧장비 등에 대해서만 중앙정부의 재정 지원을 규정하고 있고, 시‧도자치경찰위원회 및 사무기구 운영비용, 자치경찰사무 수행 국가경찰관에 대한 인센티브 비용, 지방행정-치안행정 연계사무‧정책 발굴 및 집행 비용 등에 대한 지원이 이루어지지 않고 있다. 특히 현재 중앙정부 차원에서 적극 검토 중인 국고보조금 방식으로의 재정 지원은 시‧도의 매칭부담을 유발시킬 우려가 매우 큰 실정이다.
따라서 명실상부한 “지방주도형 지역치안체계 확립”을 위해 시‧도경찰청장 임용시 시‧도지사의 경찰청장에 대한 직접 협의권을 부여하고, 시‧도지사의 치경찰사무 수행 국가경찰관에 대한 인사권을 확보하며, 시‧도자치경찰위원회 상임위원의 사무국장 겸직을 금지하여 특정 위원에게 각종 자료‧정보가 집중되거나 주도적인 사무처리 권한이 부여되는 것을 방지해야 할 것이다. 또한 자치경찰사무 수행에 따른 인건비‧운영비 등을 포함한 제반 비용을 ‘(가칭)자치경찰교부세’ 또는 ‘(가칭)자치경찰세’ 신설 등을 통해 중앙정부가 전액 지원해야 할 것이다.
무엇보다 ‘진정한 의미의 자치경찰제’가 실현되기 위해서는 지역과 주민의 대표인 시‧도지사의 자치경찰에 대한 책임성 확보가 중요하므로, 현재 자치경찰사무를 수행하고 있는 국가경찰관을 지방공무원으로 전환하여야 할 것이며, 궁극적으로는 시‧도경찰청 이하의 사무‧인력‧재원 등을 시‧도로 일괄 지방이관하여 ‘자치경찰 중심의 일원화 모형’을 적극 도입해 나가야 할 것이다.
제20대 대선 대비 대한민국시도지사협의회 자치행정분야 지방분권 정책공약 제안 요약

구분 제안사항
지방주도형
지역치안체계 확립
○ 시‧도지사의 자치경찰사무 책임성 확보를 위한 권한부여
- 시‧도경찰청장 임용시 시‧도지사 협의권 부여,
시‧도지사의자치경찰사무 담당공무원에 대한 인사권 확보 등
○ 자치경찰사무 수행 제반비용 전액 국비지원
- ‘(가칭)자치경찰교부세’ 또는 ‘(가칭)자치경찰제’ 신설(증세×)
○ 주민체감형 지역치안체계 확립 위한 국가-자치경찰 이원화
- 자치경찰사무 담당공무원의 지방공무원으로 전환 등
○ 궁극적으로 ‘자치경찰 중심의 일원화 모델’ 도입‧운영 필요
- 시‧도경찰청 이하 사무‧인력‧재원 등 시‧도 일괄이관 추진
중앙권한 지방이양
및 사무구분체계 개선
○ 개별사무 → 기능중심 지방이양 및 재원‧인력 등 포괄이양
- 부처별 기능별분류체계(BRM) 또는 직제 등 기능중심 이양
- ‘(가칭)지방이양교부세’ 또는 ‘이양사무 포괄보조금제’ 신설
○ 기관위임사무 폐지 및 국가사무-자치사무 이분화
- 부득이 잔존하는 기관위임사무 → (가칭)법정수임사무 전환
- 지방의회 조례제정, 지방의회감사, 처리비용 국가부담 등
특별지방행정기관
지방이관
○ 국도하천‧해양항만‧식의약품‧환경‧고용노동‧중소기업 등
6대 분야 특별지방행정기관 기능‧인력‧재원 등 지방이관
○ 특별지방행정기관 남설(濫設) 방지 위한 법적장치 구축
- 특별지방행정기관 설치, 대통령령→법률로 제한(정부조직법 개정)
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