정책자료

  1. 자료실
  2. 지방분권연구
  3. 정책자료
프린트 공유하기

정책자료

[분권레터]공공의료 인력 부족 문제의 진단과 해결방안

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-06-08
정책공간

공공의료 인력 부족 문제의 진단과 해결방안

우리나라 공공보건의료시스템이 부족하다는 지적은 오랫동안 지속되어 왔다. 지난해부터 지속되고 있는 코로나19는 우리나라 지역공공보건의료시스템을 점검하고 개선해야 한다는 기회의 창을 열었다. 하지만 문제는 심각한 것으로 진단되는데 그에 대한 해결책은 매우 부족한 것이 현실이다. 특히 지역공공의료의 강화를 위해서는 인력 부족을 해결하는 것이 무엇보다 중요하다. 이에 대한 면밀한 성찰과 그에 기반한 정책의 설계와 추진계획이 필요한 시점이다. 이에 본 글은 우리나라 지역공공보건의료 부분의 인력현황을 진단하고, 정부의 계획을 검토하여 대안을 제시한다. 지역공공의료 인력의 확충을 위해 보다 적극적이고 구체적인 대안이 필요하며, 이를 위해 지역의사제의 도입과 국립대병원 의사인력의 지방의료원 파견 그리고 지역 공공병원과 지방의료원의 전공의 수련 체계 강화 등을 강조한다.
이병철 / 대한민국시도지사협의회 지방재정연구부 차장
박관규 / 대한민국시도지사협의회 정책연구실장
공공보건법은 ‘공공보건의료는 국가, 지방자치단체 및 보건의료기관이 지역·계층·분야에 관계없이 국민의 보편적인 의료 이용을 보장하고 건강을 보호·증진하는 모든 활동을 말한다’고 정의하고 있다(공공보건의료에 관한 법률 제2조). 여기서 공공의료기관이란 국가나 지방자치단체 또는 대통령령으로 정하는 공공단체가 공공보건의료의 제공을 주요 목적으로 하여 설립‧운영하는 기관 중 보건소, 보건지소, 보건진료소를 제외한 기관으로서 보건복지부에 의해 매년 정해진다.
2019년 말 기준으로, 우리나라의 공공의료기관은 221개이며, 그 종류는 크게 일반진료 중심, 특수질환 중심, 특수대상 중심 및 노인병원 등 4가지로 구분할 수 있다. 공공의료기관은 우리나라 전체 의료기관의 5.7%(2018년 기준)에 불과하여 OECD 평균인 55.2%에 턱없이 부족하다. 더구나 전체 221개의 공공의료기관 중 특수목적 병원을 제외하면, 일반인들이 진료를 받을 수 있는 일반진료 중심의 병원은 63개에 불과한 실정이다.
공공의료기관의 유형
( 단위 : 개소 )
구분 관할지역 공공의료기관
일반진료 중심 광역이상 국립중앙의료원(1) 국립대학병원(10)
국립대학병원분원(6) 건보공단일산병원(1)
단일 혹은 복수
기초자치단체
지방의료원(34) 지방의료원분원(2)
적십자병원(6) 시립일반병원(2)
군립일반병원(1)
특수질환 중심 광역이상 국립결핵병원(2) 국립정신병원(5)
국립법무병원(1) 국립재활원(1)
국립교통재활병원(1) 국립암센터(1)
국립소록도병원(1) 국립대치대병원(6)
시립장애인치과병원(1) 시립서북병원(1)
시립어린이병원(1) 도립재활병원(4)
원자력병원(2) 시도립정신병원(10)
국립대한방병원(1)
특수대상 중심 단일 혹은 복수
기초자치단체
경찰병원(1) 근로복지공단병원(10)
보훈병원(6) 군병원(19)
노인병원 광역이상 시도립노인병원(38)
단일 혹은 복수
기초자치단체
시군구립 노인병원(46)
출처 : 국립중앙의료원(2020), 2020년 공공보건의료 통계집
공공의료기관 의사인력도 절대적으로 부족하며, 지역별 편차가 큰 상황이다. 공공의료기관 의사 인력 수는 12,691명(2019년)이며, 이는 전체 활동 의사 수 105,629명의 12% 수준이다. 더구나 의사인력 분포의 지역 간 편차는 매우 큰 편이다. 전국적으로 인구 10만 명당 공공의료기관 인력 평균은 25명이나, 최대 49.1명(광주)에서 최소 0.3명(울산, 세종)으로 편차가 매우 크다. 부산, 인천, 울산, 세종, 경기, 충남, 전남, 경북 8개 시‧도는 공공의료 인력이 평균 이하이고, 특히 인천(3.9), 울산(0.3), 세종(0.3)은 매우 열악한 실정이다.
시도별 인구 10만명당 공공의료기관 인력(2019년 기준)
출처 : 국립중앙의료원(2020), 2020년 공공보건의료 통계집
정부는 2013년 공공의료보건법 개정을 통해 공공의료의 개념을 단순히 설립기관 중심에서 수행하는 기능 중심으로 전환하였다. 이에 따라 공공기관에 의해 설립된 의료기관뿐만 아니라 정부가 지정하는 거점의료기관 또는 협약 체결 민간병원도 공공의료기관으로서 공급기능을 담당할 수 있게 되었다. 이러한 변화의 당초 목적은 부족한 공공의료 제공의 한계를 극복하기 위한 것이었으나, 이는 오히려 공공의료의 취약성과 부족한 공공의료기관 확충 노력에 면죄부를 주게 되었다. 공공의료기관은 환자 유치에 있어 민간의료기관과의 경쟁에 내몰리게 되었고 수익성이란 잣대가 적용되기 시작한 것이었다.
그러던 중 코로나19라는 국가적 비상사태 발생으로 감염 환자의 격리, 치료 등 일사불란한 대응시스템 가동이 필요하게 되었다. 이 과정에서 지역공공병원은 중요한 역할을 하게 되었으며, 더불어 지방의료원의 부족한 의료 인프라 및 공공의료 인력 문제가 부각되었다. 특히 수도권을 제외한 지방공공의료기관의 상황은 더욱 심각하였으며, 평상시에도 의료 인력 부족 문제로 필수의료 서비스 제공에 차질을 빚고 있는 실정이다.
지역공공의료 체계 강화와 지역 간 공공의료 서비스 제공 격차 해소를 위한 가장 중요하고 시급한 선결과제는 지역공공의료 인력 확보에 달려있으며, 이에 대한 중앙정부의 적극적 대책과 구체적 개선방안을 모색하고 대응할 필요가 있다.
정부는 「공공의료 발전 종합대책」(’18.10.), 「믿고 이용할 수 있는 지역의료 강화 대책」(’19.11.), 「의대정원 확대 및 공공의대 설립 추진방안」(’20.7.), 「공공의료 체계 강화 방안」(’20.12.) 등을 지속적으로 발표하였고, 최근에는 법정의무 수립 5개년 계획인 「제2차 공공보건의료 기본계획: 2021~2025」(’21.6.2.)을 발표하였다.
특히 지난 6월 2일 공개된 제2차 공공보건의료 기본계획은 공공보건의료 인력 확충과 공공보건의료 인력 지원강화 방안을 담고 있다. 공공보건의료 인력은 의사와 간호사 인력을 확충하고 의료 인력의 파견교류의 활성화를 포함하고 있으며, 공공보건의료 인력에 대한 지원강화를 위해서는 인력 지원·관리 체계 마련, 근무여건 개선 및 교육훈련 체계 구축 등을 포함하고 있다.
제2차 공공보건의료 기본계획(안) 중 공공보건의료 인력 양성 및 지원 방안
공공보건의료 인력 확충
- 의사 인력 확충 : 의대정원(지역의사제) 및 국립의학전문대학원 설립은 의정협의체 논의 결과 반영
- 간호 인력 확충 : 지역간호사제 도입 검토 등
- 국립대학병원 의사의 지방의료원 파견 확대(’20년 47명 → ’25년 80명 목표)
- 전문 인력 순환 및 역량 강화 : 공공임상교수 도입
- 공공·지역병원의 전공의 수련기반 강화 : 공동 수련모형 개발(’21) 및 시범사업(’22~)
공공보건의료 인력 지원강화
- 공공보건의료 인력 지원·관리 체계 마련
- 공공병원의료 인력 근무 여건 개선
- 공공보건의료 교육·훈련 체계 구축
하지만 기본계획은 재원조달, 예산지원 및 추진일정 등이 결여된 추상적 내용들로 채워져 있으며, 가장 중요한 의사 인력 확충과 관련한 내용은 의정협의체 논의에 의존하고 있다. 특히 의정협의체 논의는 의료 인력 부족의 문제의 해결과 밀접하지 않은 쟁점에 의해 지연되고 있는 상황이다.
또한 의료 인력 파견·교류 활성화의 경우, 국립대병원과 지방의료원의 연계협력을 강화하고 실효성을 확보하기 위한 구체적 방안이 제시되어 있지 않다. 지방의료원 등 지역 공공의료기관의 의료 인력 부족 문제를 해결하기 위한 대안으로 제기되고 있는 공공임상교수제 도입을 위한 재원조달 및 인력활용 계획이 명확히 제시되지 않은 문제가 있다. 그리고 공공병원과 지역병원의 전공의 수련기반 강화를 위해 올해 모형을 개발하고 2022년 이후에 시범사업을 실시한다는 것은 공공보건의료 강화의 필요성을 안일하게 인식하고 있음을 보여준다.
특히 기본계획에서 제시하고 있는 비수도권 지역의 공공보건의료시스템의 문제를 고려하면 해결방안은 약한 대책과 늦은 속도의 문제를 동시에 가지고 있다. 또한 5개년 동안 추진될 주요 과제들에 대한 개별 추진 일정과 재정투입 계획이 제대로 연결되어 제시되지 않고, 기본계획 끝부분에 총괄표 하나만을 제시하고 있다. 총괄표에 따르면, 5년 동안 총 4조 6,552억원의 국비가 투입된다. 이는 연평균 0.9조원 수준으로 앞에서 제기한 문제를 해결하기 위해 충분한 수준으로 보기 어렵다. 이는 기본계획의 마지막 부분에 제시된 성과지표에서도 잘 나타나고 있다. 많은 과제들이 있지만 구체적 일정과 목표가 제시되어 있지 않기 때문에 성과지표의 구체성도 매우 부족한 수준이다.
지역에서 공공보건의료 인력을 확보하고, 해당 인력이 지역 내에서 지속적으로 의료 활동을 펼칠 수 있기 위해서는 공공의료 인력의 양성과 지역의료 인프라 강화가 동시에 추진되어야 한다. 특히 인력 양성은 필요한 분야에 초점을 두는 것이 필요하며, 우선 필수의료 분야로 구분되고 있는 심뇌혈관, 응급, 분만 등의 분야에서 공공의료 인력을 대폭 확충할 수 있는 대책이 필요하다.
지역의대 출신의 해당지역 근무비율
출처 : 최혜영의원실 보도자료(2020. 9. 30.), 지역에 없는 지역의대 출신 의사
의대정원의 확대와 지역의사제 도입은 중요한 과제이다. 하지만 단기간에 공공의료 인력을 교육하고 배출할 수 없다. 지역의사의 경우, 학생을 선발하고 교육과 수련과정을 거치려면 최소 5년에서 최대 10년 정도가 필요하다. 이러한 상황을 고려하여 섬세한 제도설계가 필요하다. 인력을 양성하는 시간 동안 기존 의사 인력의 지역활동을 독려하거나 지역공공의료기관의 인프라와 임상 여건을 개선하는 조치가 이루어져야 한다.
단기적으로 국립대병원 의사의 파견을 통한 지방의료원의 인력 지원이 필요하다. 제2차 기본계획에 따르면 현재 47명 수준인 파견 인력을 2025년까지 80명 수준으로 높인다. 지방의료원인 33명의 확대된 파견 의사를 통해 필수의료서비스를 제공하고 질 높은 의료서비스를 제공하는 것은 매우 어렵다고 판단된다. 현실 상황과 문제에 대한 객관적 진단에 근거하여 보다 충분한 인력이 파견되어 안정적인 의료 환경에서 진단하고 치료할 수 있는 체계를 마련하는 것이 필요하다.
또한 공공임상교수제의 조속한 실시가 필요하다. 국립대병원 의사의 파견을 넘어 보다 제도화된 형태인 공공임상교수를 임용하여 지역의 의료서비스를 제공하는 것이다. 구체적인 인력 규모와 사업방식 등을 합리적으로 설계하여 집행하는 것이 필요하다. 기본계획에는 공공임상교수의 규모를 명시하지 않고 있다.
장기적으로는 공공의대 설립을 통한 공공의사인력의 확충이 이루어져야 한다. 궁극적으로 지방의료원이 지역완결적 의료 체계를 구축하고 2차 병원으로서의 역할을 충실히 수행하기 위해서는 필수의료분야(심뇌혈관, 응급, 분만 등)의 의사 인력을 충분히 확보해야한다. 지난 2020년 7월 정부는 의대정원 확대 및 공공의대 설립 추진 방안을 발표하였으나, 발표 직후 의사협회 등의 강한 반대에 부딪히게 되었다. 결국 보건복지부와 대한의사협회는 2020년 9월 의정합의에 따라 의정협의체를 발족하여 의대정원 확대를 논의하고 있다. 하지만 7차례의 회의를 하였지만 가장 중요한 의제인 의과대학 정원의 확대에 대한 것은 논의도 하지 못한 것으로 알려지고 있다. 더욱이 현재 의정협의체는 회의가 열리지 않아 논의도 이루어지지 않는 실정이다. 지역공공보건의료 체계의 문제에 대해 공감하여 의료인력 양성과 국민의 생명과 안전을 담보할 수 있는 대안을 찾는 자세가 필요하다.
지역공공의사가 지역에서 자리 잡고 근무할 수 있는 여건 조성을 위한 정부의 제도적‧재정적 지원이 필요하다. 지역의대를 졸업한 의사들이 서울과 수도권 등으로 몰리는 이유는 지역 내에 규모를 갖추고 수련, 교육 등의 시스템이 잘 갖추어진 병원이 부족한 이유일 것이다. 특히 지역 공공의료를 책임지는 34개 지역의료원은 공공의료 인력이 안정적으로 근무할 수 있는 인프라와 함께 지속적인 공급 및 여건이 갖추어져야 한다. 그동안 지방정부는 열악한 재정여건으로 지방의료원 신설 및 운영과 고가의 수술 장비 등을 도입하는 데 한계가 있었다.
지방의료원 신설과 확충 및 운영을 현재의 지방재정 상태로 추진하는 것은 불가능하다. 따라서 국가 전체적 차원과 국민의 기본권 충족의 관점에서 중앙정부의 지원과 제도 혁신이 필요한 것이다. 특히 지방의료원의 신축과 증축에 있어 국고보조율의 상향이 반드시 요구되며, 지방의료원 설립이나 증축의 과정에서 실시하는 예비타당성조사제도를 유연하게 적용하거나 예비타당성조사의 면제를 적극 검토하는 것이 필요하다.
참고 : 보건복지부의 지역거점공공병원 파견 의료 인력 인건비 지원사업
‧ 목   적 : 지역 여건, 경영악화 등으로 우수 의료 인력을 확보하기 어려운 지역거점공공병원에 대학병원의 우수 의료 인력 파견을 통한 의료경쟁력 강화
‧ 근   거 : 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률 제17조
‧ 사업비 : 지방의료원-45억원, 적십자병원-10억원(국고기준)
‧ 조   건 : 국비 50%, 지방비(또는 대한적십자사, 해당 의료기관) 50%
‧ 단   가 : 1인당 지원 상한액 국비 1억원
‧ 방   식 : 대상 지역거점공공병원이 대학병원(또는 국립중앙의료원)과 MOU체결
‧ 연도별 사업비
( 단위 : 억원)
연도 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2020
사업비 5 5 5 50 55 55 55 55 55 55 55
  • 담당팀 : 정책연구실
  • 담당자 :
  • 연락처 : 02-2170-6055