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[분권레터]지방분권개헌의 필요성과 주요 내용

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-10-07
정책공간

지방분권개헌의 필요성과 주요 내용

내년 대선을 앞두고, 다시 개헌논의가 대두되고 있다. 지방의회 의원들과 지방정부 관계자 및 지방분권을 추진해 온 그룹에서는 지방분권 개헌을 차기 정부의 중요한 과제로 채택할 것을 주장하고 있다. 여야 대선 후보자들의 경선이 치열한 가운데 차기정부의 핵심과제로서 지방분권 강화를 제안하면서, 이를 위해 개헌이 왜 필요한지, 그리고 핵심 내용은 무엇인지 짚어본다.
김수연 / 대한민국시도지사협의회 분권제도연구부장
제헌 헌법에도 지방자치에 관하여 제96조와 제97조에 규정하고 있었고, 그 규정은 일부 조문의 단어가 수정되기는 하였으나, 큰 변화 없이 현행 헌법 제117조와 제118조에서 그대로 이어져 오고 있다. 1948년 제정된 이래로 지금까지 9차례의 개헌에도 불구하고 지방자치제도에 관한 헌법규정은 실질적인 변화 없이 유지되었다.
<표 1> 지방자치제도에 관한 제헌 헌법과 현행 헌법

제헌 헌법(1948) 현행 헌법(1987)
제96조
지방자치단체는 법령의 범위내에서 그 자치에 관한 행정사무와 국가가 위임한 행정사무를 처리하며 재산을 관리한다.
지방자치단체는 법령의 범위내에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
제117조
①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.
제97조
지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로써 정한다.
지방자치단체에는 각각 의회를 둔다.
지방의회의 조직, 권한과 의원의 선거는 법률로써 정한다.
제118조
①지방자치단체에 의회를 둔다.
②지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.
헌법에서 보장하고 있는 지방자치제에 관해 헌법재판소는 “지방자치제도라 함은 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무·재산관리에 관한 사무·기타 법령이 정하는 사무(헌법 제117조 제1항)를 그들 자신의 책임 하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도”로 정의하였다.1)
이러한 개념정의를 보면, 지방자치의 공통적 요소로서 ‘일정한 지역’, ‘해당 지역의 주민’, ‘자치사무의 존재’, ‘주민의사에 기한 자치기구의 구성’, ‘자기 책임성’, ‘독립성’ 등을 추출할 수 있다. 이는 단순히 형식적으로 일정한 지역과 주민, 사무의 존재 혹은 자치기구의 존재만으로 형성되는 것이 아니라, 주민의 의사에 기한 자치기구 구성과 자기책임성, 독립성 등 “자율성”과 “자치역량의 배양”, “국민주권주의와 민주주의의 실현” 등 실질적 지방자치의 구현을 위한 이념적 요소를 지방자치제도의 핵심적 요소로 포섭하고 있다.
그런데 현행 헌법 제117조와 제118조의 내용에 있어서도 ‘자치사무의 존재’, ‘주민의사에 기한 자치기구의 구성’, ‘자기 책임성’, ‘독립성’ 등의 지방자치단체의 실질적 자치권을 보장하기에는 불충분하고 불분명하게 규정하고 있다.
또한 지방자치의 구체적인 내용을 포함하지 않고 지방자치에 관한 구체적인 내용의 형성을 전적으로 법률로 정하도록 위임 또는 유보하고 있다. 법치주의원리 하에서 법률유보 그 자체로서는 문제가 있다고 할 수 없으나, 현실적으로 지방자치 또는 자치법규의 존재의의가 무색해 지는 수준으로 법률이 형성된다면 이는 헌법이 보장하고 있는 지방자치제도를 실질적으로는 제대로 보장하지 못하는 결과가 된다. 지방자지제도 보장의 핵심은 이러한 핵심 사항이 잘 반영될 수 있는 방향으로 제도가 설계되어야 하는 것이 당연할 것이다.
헌법은 지방자치제도를 보장한다는 차원에서 규범화되어 있지만, 이것을 입법을 통해 구체화하는 것은 현실을 기반으로 한 지향성이 전제되어야 한다. 그것은 중앙정부에 집중되어 있는 권한을 지방으로 분권화하는 것이다. 지방자치의 핵심적 요소라고 할 수 있는 사무에 관한 자치입법권과 자치행정권, 자치재정권 등은 분권화되어 중앙정부의 권한에서 지방정부의 권한으로 이양될 때 현실화되는 것이기 때문이다. 따라서 우리 헌법에서 부족한 지방자치제도의 보장은 ‘지방분권’이라는 가치를 지향할 때 비로소 구체화될 수 있다.
대한민국시도지사협의회에서는 2007년부터 지방자치의 획기적인 변화와 발전을 위해서는 지방분권을 지향하는 개헌이 반드시 이루어져야 한다는 입장에서 지속적으로 공동성명서 등을 통해 지방분권 개헌을 주장해 왔고, 2017년 하반기부터 2018년 1월에 전국 17개 시‧도가 합의하여 지방분권 개헌안을 확정하여 정부와 국회에 건의한 결과, 상당 부분은 문재인 정부의 개헌안에 반영되었다. 당시 정부의 개헌안은 국회의 문턱을 넘지 못하였으나, 이번 20대 대선을 맞아 협의회에서는 전국 17개 시‧도의 의견을 수렴한 개헌안을 다시 마련하였다. 주요 내용을 소개하면 다음과 같다.
지방자치단체의 연방정부 입법에 대한 참여
- 헌법전문과 총강에 대한민국이 지방분권 국가임을 천명
- 지방분권 원리가 국정 및 입법과 해석의 근본원리로서 기능
헌법 전문과 총강에 자치와 분권, 지역 간 균형발전 등을 중요한 가치로 명시하는 것이 필요하고, 동시에 헌법 제1조 제3항에 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’는 내용을 신설하여 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 하고, 향후 입법과 정부정책의 준거로 삼는 것이 필요하다. 이는 현행 헌법 제1조에서 보장하고 있는 ①민주공화국, ②국민주권의 원리에다 국가정체성으로서 “지방분권국가”임을 더하여 국가의 모든 제도와 질서가 지방분권에 기초하여 지방분권의 정신에 맞게 이루어져야 한다는 원칙을 도출하게 하는 것이다.
헌법 제1조에서 지방분권 지향성을 나타내는 사례로서 프랑스 헌법 제1조를 들 수 있다. 2003년 개정된 프랑스 헌법은 제1조에서 “프랑스는 지방분권화된 조직을 갖는다”고 규정하고 있다. 이 조항의 해석에 관해서는 행정조직적 측면에서 규정한 것에 불과하다고 보는 견해도 있으나, 적어도 헌법 제1조 제1항에서 “프랑스는 불가분적, 비종교적, 민주적, 사회적 공화국이다. 프랑스는 출신, 인종 또는 종교에 따른 차별 없이 모든 시민이 법 앞에서 평등함을 보장한다. 프랑스는 모든 신념을 존중한다.”는 규정에 바로 덧붙여 ‘지방분권화된 조직’을 규정했다는 것은 앞에서 규정하고 있는 가치들과 대등하게 그 가치를 인정하고 있다는 의미로 해석할 수 있다. 또한 유사한 사례로 스페인 헌법 제2조와 이탈리아 헌법 제5조를 들 수 있다.
외국의 이러한 헌법 규정을 문언 그대로 수용하기는 한계가 있겠지만, 적어도 국가의 핵심가치와 정체성, 지향성으로서 지방자치의 보장과 지방분권의 강화를 표현하고 있다는 점은 부인할 수 없다.
‘지방자치단체’가 아닌 ‘지방정부’로 명칭 변경
- 지방의 명칭을 자치의회와 행정부로 구성되는 ‘지방정부’로 변경
- 지방정부의 종류 명시(광역‧기초지방정부, 특별지방정부 근거 명시)
- 지방정부의 자치권 보장 및 기관구성 방안에 대한 주민선택권 보장
중앙과 지방이 종속적·수직적 관계가 아닌 독자적·수평적 관계라는 것이 분명히 드러날 수 있도록 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 개칭하는 것이 의미가 있다.
우리나라가 연방제 국가가 아닌 단일 국가로서 중앙정부 외 ‘정부’라는 용어를 사용하는 것이 적절한지에 대한 이견도 있겠으나, 통상 정부의 구성요소로서 일정한 지역, 구성원, 민주적 과정을 거친 대의기구 등이라고 할 때 현재의 지방자치단체를 ‘정부’로 지칭하지 못할 이유는 없다고 본다. 나아가 ‘지방자치단체’가 일본의 ‘지방공공단체’에서 유래된 것은 아닌가 하는 의문의 시선들이 있는 상황에서 지방의 위상을 올리고 자주성과 독립성, 책임성 등을 강조하는 취지에서 ‘지방정부’로 개칭하는 것은 유의미한 시도이다.
또한 헌법에서 지방행정체제로서 중층제 구조를 명시하는 것이 필요하고, 특별지방정부(예를 들어 제주, 세종 등)에 관하여 특별법을 통해 상당한 예외를 인정하고 있는 현실을 반영하여, 특례에 대한 헌법적 근거를 명시할 필요가 있다고 본다. 참고로 독일, 이탈리아, 스페인의 경우 헌법에서 지방정부(자치단체 포함)의 종류를 명시하고 있다는 점을 주목할 필요가 있다.
나아가 지방의 자치권을 명시하면서 기관구성 방안에 대해서 주민이 선택할 수 있는 선택권을 헌법에서 보장하는 것이 의미가 있다.
‘보충성의 원칙’ 명시
- 지역주민의 삶에 가장 가까운 지방정부가 우선적 사무처리
- 국가는 지방정부가 할 수 없는 영역에서 보충적 역할 담당
“보충성의 원칙”이란 개인과 지방정부 그리고 국가의 관계에 있어서 문제해결에 가장 가까이에 있는 당사자가 우선적으로 문제를 해결하여야 한다는 원리이다. 사회전체와 개별 사회구성원이 기능적으로 상호 보완관계에 있는 것처럼, 중앙정부와 지방정부의 기능은 상호보완적이어야 한다는 것을 의미한다. 국가의 기능은 지방정부의 기능을 뒷받침해 주는데 그쳐야지 지방정부의 기능을 무시하고 그것을 자신의 기능으로 흡수해서는 아니 된다는 의미로 확장할 수 있다. 의사결정 및 정책 집행에 있어서 상승적 구조를 취해야 하고, 이것은 상향식 민주주의를 구현하는 방법이기도 하다.
참고로 독일 연방기본법 제23조는 유럽연합의 창설과 관련한 부분이기는 하지만 “보충성의 원칙을 존중”한다는 규정을 두고 있고, 스위스 헌법 제5a조는 “국가의 임무는 보충성의 원칙에 따라 분배되고 수행되어야 한다”는 규정을 두고 있다.
국가의 지역 간 균형발전 추진 책무
- 전국 어디에서나 국민의 최소한의 기본적 생활환경 보장 필요
- 지역 간 균형발전을 위한 정책 추진을 국가의 책무로 규정
지방분권과 함께 대한민국의 발전방향으로서 국가의 균형발전이 반드시 필요한 상황이다. 특정 지역에 대한 과도한 집중과 편중을 막고, 지역 간 균형발전을 통해 국가 전체의 발전을 도모하고 이를 위해 지역경제 육성과 지원에 대한 국가의 책임을 명시하고자 하는 것이 취지이다.
참고로 스위스 헌법은 연방정부의 책무로서 “균형있는 경제발전을 달성하기 위하여 대책을 마련”한다는 규정을 두고 있고, 스페인 헌법은 “국가는 법률에 따라 전체의 수요를 고려하며 지역 또는 분야의 발전을 균형화하고 조화”시킨다는 규정을 두고 있다.
지방정부의 자치입법권 확대, 자치조직권 보장, 자주재정권 보장
- 법령에 의해 조례 범위가 과도하게 축소‧제한되는 현행 구조 극복
- 자치조직권 부여하여 지역실정에 맞는 행정서비스 주민제공
- 필요한 재원확보→정책추진→책임질 수 있도록 자주재정권 보장
- 지역적 재정불균형 해소 위한 재정조정제도의 헌법적 근거 마련
지방자치제의 핵심적 요소는 자치입법권, 자치행정권 및 조직권, 자치재정권으로 대별된다. 지역의 특색에 맞게 정책을 시행할 수 있는 기반을 마련하기 위해 지방정부의 자치입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 ‘법령의 범위 안에서’ 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 조례를 제정할 수 있도록 자치입법권을 확대할 필요가 있다.
조직권에 관해서도 지방정부의 조직과 기관구성에 관한 사항은 지방의회 선거에 해당하는 규정 사항을 제외하고는 지방의 조례에 의해 규율할 수 있도록 보장하는 것이 필요하다고 본다. 즉 기본권과 연결될 수 있는 선거권과 피선거권에 관한 사항을 제외하고는 조례로 정하는 것으로 명확히 헌법에서 밝힐 필요가 있다.
재정권과 관련하여 정책시행과 재원조달의 불일치로 인하여 중앙정부와 지방정부가 서로에게 재정 부담을 떠넘기는 문제를 해결하기 위해서라도 자주재정권을 보장할 필요가 있다. 또한 재정조정제도는 자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정격차 확대를 초래하지 않도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간의 재정조정에 대한 헌법적 근거를 마련하는 것으로서, 위임사무의 수행에 소요되는 비용부담을 명확히 헌법에 규정함으로써 중앙정부의 비용보전이 되지 않을 경우에는 위헌이라는 점을 이유로 쟁송의 대상으로 삼을 수 있는지 여부 등이 쟁점이 될 수 있다고 본다.
참고로 독일, 프랑스, 오스트리아, 스페인, 이탈리아 등은 헌법에서 지방의 자치권을 보장하면서, 재정권 등에 관해 비교적 상세한 규정을 두고 있다.
지역대표형 상원 설치, 지방의 국정참여 확대
- 양원제 도입하여 상원을 지역대표형으로 구성
- 지역적 이해(利害)와 관련된 의안은 상원을 통해 해결
- 중앙-지방간 협력기구(중앙‧지방협력회의 신설근거) 설치
과거 양원제는 의회우위의 권력관계에서 권력분립의 필요성 존재, 2개의 원을 거치는 의사결정 과정이 주는 신중한 결정, 상대적으로 보다 공익에 접근하는 장기적 이익을 대변할 수 있다는 점, 다양한 이해관계를 반영할 수 있다는 점에서 그 존재의의가 있었으나, 오늘날 양원제의 유용성은 현대 민주주의에서 실질적으로 국가의 정책을 입안하고 실현하는 행정부를 상대로 보다 강화된 의회를 통해 효율적으로 견제하여 신중한 국가의사의 결정을 가능하게 한다는 점과 하원의 구성방식과는 구별되는 상원을 통해 보다 다양한 이익이 대변되도록 한다는 점에 있다고 보고 있다.
지역대표형 상원을 설치할 경우, 지역 소수들의 이익이 다수결 원리로부터 보호되고, 장래 통일이 이루어질 경우 국민적 통합에 기여할 수 있는 제도적 틀을 갖추어 놓는 측면이 있으며, 지역정당체제 극복을 위해서도 기여할 것이다.
①상원의 지역배분 기준 결정방법 ②지역별(혹은 권역별) 상원의원의 수를 각 동일하게 둘 것인지, 인구비례에 의해 차등적으로 둘 것인지에 대한 결정, ③상원의원의 선출방법으로서 주민직선으로 선출할 것인가, 아니면 간선으로 선출할 것인가의 문제, ④상·하원의 권한 관계, ⑤상원에 어느 정도·어떠한 권한을 인정할 것인가의 판단 등이 필요하지만, 이 모든 것을 헌법에서 규정하고자 한다면, 헌법기관 사이의 권력의 균형과 상호 견제에 부합하는 권력배분이 용이하지 않다는 점에서 오히려 기본적인 사항 즉 상원을 설치하고 지역대표성을 부여한다는 점만을 헌법에 명시하고, 나머지 사항은 국회에 맡겨 입법사항으로 정하는 것이 정치적인 해결책이 될 수 있다고 본다.
나아가 중앙지방협력회의도 대통령과 중앙부처 주요 장관 및 시‧도지사와 지방3대협의체의 장이 참여하는 회의체로서, 이의 근거도 헌법에 마련하는 것이 의미가 있을 것이다. 중앙지방협력회의를 현재 국무회의에 버금가는 심의기구로 위상을 확립하고, 주요 지방정책에 대한 상시적인 협의가 가능한 헌법상 기구로 설치하여 중앙정부와 지방정부간 협의를 통한 합리적인 정책결정과 지방의 적극적인 정책집행 협력의 긍정적 효과를 기대할 수 있다고 본다.
1991년 지방의회의 부활과 1995년 전국동시지방선거의 실시로 본격적으로 시작된 우리나라 지방자치의 발전은 국가로 표현되는 중앙정부와 지방정부 간 관계에 대한 인식을 변화시켰다. 과거의 중앙집권적 국가운영시스템에서 벗어나 지방의 자치를 확대하고 중앙정부의 권한을 지방으로 이양하는 지방분권을 지향하면서 지방에 영향을 미치는 정책에 대한 지방정부의 국정참여를 강조하는 방향으로 발전해 왔고, 이를 통해 지방정부는 중앙정부에 종속되어 중앙정부가 결정한 정책을 단순히 집행하는 수동적 주체가 아니라 스스로 정책을 결정하고 집행하는 능동적 주체로서 자리매김해야 한다는 인식이 확대되었다.
지방정부가 정책결정의 주체로서 기능하기 위해서는 이해당사자로서 자신의 이해관계를 주장할 수 있어야 한다는 당위적 차원에서는 물론이거니와, 권력구조의 측면에서 지방정부가 중앙정부에 종속 및 대립되는 지위에 있는 것이 아니라, 대등한 관계에서 상호 협력하며 견제작용을 수행할 수 있는 정치적 기능을 가지도록 제도화 할 필요가 있다.
20대 대통령을 선출하는 이번 대선 정국은 선진국 반열에 들어선 대한민국이 명실상부한 선진국으로서 위상을 강화하는데 중요한 분기점이 되는 시기를 어떻게 이끌어 갈 것인지에 대한 중요한 이정표가 세워지는 순간이 될 것이다. 국정운영의 패러다임을 전환하여 중앙정부의 권한을 지방분권화하고, 지방의 다양성과 창의성, 역동성이 국가발전의 원동력이 되도록 국가의 운영체계를 구축해야 한다. 그 출발점은 권력구조 곳곳에 지방분권적 체계를 만들어 국가운영과 정책결정이 지방분권적으로 이뤄질 수 있도록 규범화하는 지방분권형 헌법개정이 될 것이다.
1) 헌재 1991. 3. 11.선고, 91헌마21 결정.
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