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[분권레터]해외 광역지방정부 협의체 운영사례와 정책적 시사점
작성자웹진관리자
소속기관교육홍보부
작성일2021-06-04
정책공간
해외 광역지방정부 협의체 운영사례와 정책적 시사점
우리나라의 지방정부 협의체는 『지방자치법』 제165조를 근거로 설립·운영되고 있다. 현재 지방정부 협의체는 시·도지사 협의체인 ‘대한민국시도지사협의회’, 시·도의회의장 협의체인 ‘전국시도의회의장협의회’, 시장·군수·자치구청장의 협의체인 ‘전국시장군수구청장협의회’, 시·군·자치구의회의장 협의체인 ‘전국시군자치구의회의장협의회’ 등 총 4개이다. 지방 4대 협의체는 지방정부를 대표하는 기구이나 법률로 명시된 권한은 미약한 실정이다.
지방 4대 협의체는 『지방자치법』 제165조 4항부터 6항까지를 근거로 지방자치에 직접적인 영향을 미치는 법령에 관하여 행정안전부장관에게 의견을 제출할 수 있고, 지방자치와 관련된 법률 제·개정, 폐지에 관하여 국회에 서면으로 의견을 제출할 수 있다. 이러한 권한은 단순 의견 제출에 국한된 것으로 실질적 효력은 미비하다.
이에 본 글에서는 광역지방정부 협의체가 활성화 되고, 협의체의 권한이 중앙정부와 상호 대등한 미국, 독일, 일본 등의 사례를 살펴보고, 정책적 시사점을 도출하고자 한다.
지방 4대 협의체는 『지방자치법』 제165조 4항부터 6항까지를 근거로 지방자치에 직접적인 영향을 미치는 법령에 관하여 행정안전부장관에게 의견을 제출할 수 있고, 지방자치와 관련된 법률 제·개정, 폐지에 관하여 국회에 서면으로 의견을 제출할 수 있다. 이러한 권한은 단순 의견 제출에 국한된 것으로 실질적 효력은 미비하다.
이에 본 글에서는 광역지방정부 협의체가 활성화 되고, 협의체의 권한이 중앙정부와 상호 대등한 미국, 독일, 일본 등의 사례를 살펴보고, 정책적 시사점을 도출하고자 한다.
윤필환 / 대한민국시도지사협의회 자치행정연구부 연구위원
전미주지사협의회(National Governors Association, NGA)는 1908년 루즈벨트 대통령과 미국 주지사들의 자연보존에 관한 토론회에서 주정부들의 공통 문제에 대한 해결방안을 마련하기 위한 협의체의 구성을 합의하면서 시작되었다. 이후 1967년 전미주지사협의회는 워싱턴 D.C.에 사무처 조직인 연방관계국(Office of Federal Office)을 설립하였고, 1997년 정책연구·개발센터(NGA Center for Best Practices) 등을 설치하면서 역량을 강화하고 있다.
2021년 현재 전미주지사협의회는 미국 주지사들의 대표기관으로 정당을 초월하여 구성된 협의체로 미국 55개 주의 주지사들을 회원으로 두고 있다. 환경, 에너지, 안보, 의료, 안전, 경제 등 각종 분야에 대한 정책을 마련하고 있으며, 주지사들의 상호간의 우수사례 및 정책 공유 등을 통해 공공정책과 지방행정의 발전을 도모하고 있다. 특히 전미주지사협의회는 연방정부와 대등한 권한과 지위를 가지고 있으며, 연방정부와의 협의와 주요정책에 대한 건의 등을 추진 중에 있다.
전미주지사협의회는 주지사들로 결성된 법인형태의 이익단체로 협의회의 법적근거는 전미주지사협의회의 정관(NGA’s Articles of Incorporation)으로 정하고 있다. 미국은 연방제 국가로 주권분립을 원칙으로 연방정부와 주정부는 상호대등한 관계이고, 주정부의 협의체인 전미주지사협의회의 구성·운영에 관한 사항 등은 자체 정관으로 정하고 있으며, 이외에는 법적·제도적으로 규정하지 않고 있다.
전미주지사협의회의 주요 역할은 미국 주정부를 대표하여 연방정부 및 연방의회를 대상으로 정책 건의를 추진한다는 것이다. 전미주지사협의회의 정책 건의사항은 겨울에 개최하는 정기총회에서 결정된다. 개별 주지사는 정책안을 마련하여 여름 연례회의 및 겨울 정기총회의 개최 45일 전까지 전미주지사협의회 사무총장에게 제출하고, 사무총장은 정책안을 전미주지사협의회 내 소관 상임위원회에 회부하고, 상임위원회의 심의를 거쳐 다음해 정기총회에서 상정된다. 원칙적으로 상임위원회를 통과하지 못한 정책안은 총회에 상정되지 못하나 총회에 참석한 주지사의 3/4 동의를 얻는 경우에는 다음해 겨울 정기총회에 정책안으로 상정될 수 있다. 해당 정책안이 총회에서 참석 주지사의 2/3 동의를 얻는 경우에는 전미주지사협의회 공식 정책으로 확정된다.
확정된 정책은 전미주지사협의회 및 주지사(개인 또는 단체)는 공문 발송, 직접 방문, 편지 발송, 증언 등 다양한 방식으로 연방정부 및 연방의회에 건의하고 있다. 특히 전미주지사협의회는 공식 정책안건이 연방정부 및 연방의회에 반영될 수 있도록 주지사들과 연방정부 및 연방의회 관계자 간의 만남을 주선하고, 관련 정보를 모니터링하며, 정책건의 관련 보고서를 작성하는 등의 활동을 전개하고 있다.
또한 매년 2월 대통령의 초청으로 전미주지사협의회 및 주지사들은 백악관에서 만남을 가지며, 대통령과 부통령이 모두 참석하여 연방정부와 주정부 간의 관련 정책을 협의하고 있다.
독일 주지사협의회(Ministerpräsidentenkonferenz, MPK)는 독일연방공화국 16개 주의 주지사들이 주와 관련된 연방 정책에 대한 공통된 입장을 마련하고, 연방과의 협의를 통하여 16개 주의 입장을 대변하고 있다. 주지사협의회는 연방참사원(Bundesrat)내에 설치된 협의회 중 하나이며, 연방의회(Bundestag)와 연방참사원(Bundesrat)에서 결정되지 않은 주와 관련된 논의를 결정하는 대표적인 협의회이다. 협의회는 주 상호간 또는 연방 간의 계약, 협약, 재정조정 등 입법과정에서 다루어지지 않는 사항들에 대하여 정치적으로 조정하는 역할을 수행하고 있다.
주지사협의회는 1년에 4회 정기회의를 개최하고 있으며, 첫 회의는 협의회장 주에서 개최하고 이후 3회는 연방수도인 베를린에서 개최하고 있다. 주지사협의회에서 결정된 사항은 연 2회 연방수상에게 건의할 기회가 있다. 이외에도 특별한 논의가 필요한 경우에는 연방주의개혁(Foderalismusreform), 주 상호간의 재정조정(Landerfinanzausgleich), 유럽정책(Europapolitik), 연방-주-재정관계(BundLanderFinanzbeziehungen), 대중매체 및 교육정책(Medien und die Bildungspolitik) 등을 주제로 특별협의회가 개최되었다.
연방참사원은 『독일 기본법』 제50조에서 제53조에 규정되어 있는 헌법기관이며, 주는 이 연방참사원을 통하여 연방 입법과 행정, 유럽연합의 사무에 참여 등의 권리를 행사할 수 있다. 이와 다르게 연방참사원 내 협의체 중 하나인 주지사협의회는 명확한 법적 근거가 존재하지 않는다. 연방에 대한 주의 권한은 『독일 기본법』 제20조 제1항, 제30조, 제70조 제1항, 제83조 등에 명시되어 있으나, 이 조항들은 주지사협의회의 설립근거가 되지 못한다. 다만, 주지사협의회의 주요 역할 중 하나인 연 2회 연방수상과의 협의는 『연방정부 운영규정(Geschaftsordnung der Bundesregierung)』 제31조 “중요한 정치 경제 사회 재정문제들을 토의하고, 개별적인 접촉으로 연방과 주에서의 납득할 만한 통일적인 정책에 기여하기 위한 목적으로, 연방수상은 1년에 여러 차례 연방정부와의 공동 협의에 주 정부의 대표들을 개별적으로 초대하여야 한다.”를 간접적으로 적용한 것으로 볼 수 있다.
따라서 주지사협의회는 ‘주의 이익을 대변하기 위한 주지사 간의 자발적·비공식적 회의체’이며 연방개혁, 재정조정, 유럽정책, 교육정책 등 정치적인 이슈들에 대한 각 주의 공통된 입장을 대변하는 정치적 기능을 수행하고 있다.
1947년 제1회 통일지방선거를 통하여 관선으로 구성되었던 지방장관(관선 지사)에서 46명의 민선 지사가 선출되었다. 지사들은 중앙정부로부터 독립적으로 역할을 수행하여 지역주민의 이익을 실현하고, 광역정부의 상호간 협력을 위하여 ‘지방자치협의회’를 결성하였다. 지방자치협의회는 단순 권역별 지사 간의 협의기관이었고, 이후 권역별 지사 간의 전국적 연합조직인 ‘전국지방자치협의회연합회’로 확대되었다. 지방자치협의회가 전국지방자치협의회연합회로 확대·개편되면서 기존의 내무성 산하에 있었던 ‘지방자치연맹’은 폐지되었고, 1950년 연합회는 광역단체장의 협의체로서 그 정책성을 명확히 하고자 ‘전국지사회’로 명칭을 변경하였다. 이후 1963년 『지방자치법』 개정을 통하여 공식조직으로 규정되었고, 1993년 『지방자치법』이 개정되면서 내각 및 국회에 의견을 제출할 수 있는 단체로 격상되었다. 2021년 현재 전국지사회장은 도쿠시마현 지사이며, 지금까지 총 13명의 회장이 취임하였다. 2003년까지 회장은 합의 추대 형태로 선출되었고, 이후부터 선거제도가 도입되었다.
전국지사회는 『지방자치법』 제263조3 제1항에 따른 전국적 연합조직이며, 동법에 따라 중앙정부 및 국회에 대한 전국지사회의 의견을 제시할 수 있는 권리를 부여받으며, 중앙정부 및 국회는 성실히 답변할 의무를 지닌다. 또한 중앙정부 및 국회는 지방정부에 영향을 미치는 정책을 마련할 경우, 이에 대한 추진 경과 및 관련 정보를 공개하는 등 적절한 조치를 취해야 한다.
일본은 지방분권을 추진하기 위하여 지방정부의 국정참여 권리를 법률로 규정하였다. 1993년 지방정부와 관련된 법률 및 제도에 대하여 지방 6단체(전국지사회, 전국도도부현의회의장회, 전국시장회, 전국시의회의장회, 전국정촌회, 전국정촌의회의장회)가 내각과 국회에 의견을 제시할 수 있는 권리를 부여하였고, 2011년에는 중앙정부와 지방정부의 대등한 지위와 권한을 부여하기 위한 『국가와 지방의 협의의 장에 관한 법률』이 제정되었다. 이 협의의 장은 매년 정기적으로 4회 개최하고 있으며, 중앙정부에서는 내각관방장관, 특명담당대신, 총무대신, 재무대신 등이 참여하고, 지방정부에서는 지방 6단체의 대표 등이 참여하고 있다. 주요 논의주제는 중앙정부와 지방정부 간 역할분담, 지방행정·재정·세제, 국가 경제정책 및 사회보장·교육 정책 등 지방자치와 관련된 사항으로 선정하고 있다.
앞서 살펴본 바와 같이 미국, 독일, 일본의 광역지방정부 협의체는 지방정부를 대표하여, 중앙정부와 대등한 권한으로 공식적인 영향력을 가진다. 이에, 우리나라의 현 상황과 비교하여 다음과 같은 시사점을 도출하였다.
첫째, 다양한 정책에 관한 대한민국시도지사협의회의 참여가 보장되어야 한다. 미국 전미주지사협의회는 환경, 에너지, 안전, 경제 등 공공정책에 대해서 참여가 가능하며, 독일 주지사협의회는 유럽정책, 연방개혁, 교육정책 등 연방정부 차원에서 다뤄지는 정책에 대해서도 영향력을 발휘하고 있다.
둘째, 대한민국시도지사협의회의 지방자치와 관련된 의견제출 범위를 넓혀야 한다. 일본은 『지방자치법』상 지방정부 협의체의 의견제출 범위를 법률, 대통령령 등으로 규정하고 있으나, 우리나라에서는 『지방자치법』상 법률로 한정하고 있기 때문이다.
셋째, 중앙정부와 지방정부 간 협의의 장이 조속히 마련되어야 한다. 현재 우리나라는 『중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률안』이 국회 심의 중이나 미국, 독일, 일본에서는 이미 중앙정부와 지방정부 간 협력을 통하여 중요한 정책들을 결정하고 있기 때문이다. 미국은 매년 2월 대통령-전미주지사협의회-주지사 간 만남을 통하여 다양한 정책을 협의하고 있으며, 독일 주지사협의회는 연 2회 각종 사안에 대하여 연방수상에게 건의하고 있다. 또한 일본은 연 4회 중앙정부와 지방정부 협의체가 함께하는 회의를 운영 중이다.
미국, 독일, 일본의 광역지방정부 협의체는 중앙정부와 대등한 권한으로 지방정부에 영향을 미치는 정책과 함께 다양한 정책에 대하여 협력하고 있다. 특히, 미국과 독일은 법률에 명확한 근거가 없음에도 불구하고 광역정부 협의체의 권한을 인정하고 있다. 따라서 우리나라에서도 지방분권을 강화하여 지역주민의 편익을 증진시키기 위하여 지방정부를 대표하는 대한민국시도지사협의회의 중앙정부 정책에 대한 참여 권한을 보다 강화시켜야 한다.
[참고문헌]
김남철(2018), “독일에서의 연방참사원과 주지사협의회를 통한 국정참여 : 특히 지방자치단체의 국정참여권 실현방법의 관점에서”, 『지방자치법연구』, 57(18-1): 281-313.
심재승(2015), “지방자치단체의 국정참여 법제화에 관한 고찰 : 일본의 ‘국가와 지방의 협의의 장에 관한 법률’을 중심으로”, 『지방정부연구』 19(2): 227-246.
정홍상·최승범·하동현(2017), “광역자치단체장 협의체에 대한 비교 연구 : 미국, 일본, 한국을 중심으로”, 『자치행정연구』, 31(2): 33-62.
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홍선기(2016), “독일주지사협의회를 통해 본 지방자치법 제165조의 전국시도지사협의회”, 『외법논집』 40(4): 81-98.
국회입법조사처(2018), 『자치분권 실현을 위한 지방자치단체의 국정참여 방안』.
대한민국시도지사협의회(2016), 『주요 국가 광역지방정부 협의체 운영사례와 정책적 함의』.
전국시도지사협의회(2013), 『주요 외국의 지방정부협의체 운영 현황과 시사점 연구』.
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