지방외교 추진

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[분권레터]21대 국회의 지방분권 입법 과제

작성자웹진관리자 작성일2020-07-07

이슈공간

21대 국회의 지방분권 입법 과제

지난 4월, 전 세계의 이목이 집중되었다. 코로나19 사태가 심각했던 상황 속에서도 제21대 국회의원 선거를 추가 감염자 없이 무사히 치렀기 때문이다. 이것은 우리 국민이 21대 국회에 거는 기대가 얼마나 컸는지 보여주는 것이기도 했다. 지난 20대 국회는 2만 5,521건의 법률안을 발의하여 역대 최고치를 기록하였으나, 처리율은 약 37% 수준에 불과하였다. 국민들이 기억하는 20대 국회는 패스트트랙을 둘러싼 일련의 투쟁으로 인한 동물국회와 식물국회가 교차했던 모습이었다. 특히 20대 국회에서 지방분권에 대한 주요법안은 대부분 제대로 논의조차 되지 못하고 임기만료 되었다. 이와 같은 상황을 반복하지 않기 위해서 21대 국회의 지방분권 입법 과제는 무엇인지 함께 고민해본다.

분권제도연구부장 김수연

20대 국회에서 논의되지 못한 안건과
다시 논의되어야 하는 안건

20대 국회에서 지방분권 관련 주요 법률안은 거의 제대로 논의조차 되지 못하고 임기만료로 폐기되었다. 30년만의 전부개정으로 추진되는 ｢지방자치법 전부개정안｣과 자치경찰제 도입을 위한 ｢경찰법｣ 및 ｢경찰공무원법｣ 등에 대해서는 해당 상임위원회에서 제대로 논의조차 하지 않았다. 특히 ｢지방자치법 전부개정안｣의 경우 지난 5월 19일 마지막 법안심사 소위에서 안건으로 예고하고서도 실제로는 내용에 대한 논의도 없이 다음 국회로 떠넘겼고, 지방4대협의체장은 이를 성토하는 공동성명서를 발표하기도 했다.

7월 3일 정부는 20대 국회에서 발의했던 ｢지방자치법 전부개정안｣과 ｢중앙‧지방협력회의 구성 및 운영에 관한 법률안｣, ｢주민조례발안에 관한 법률안｣ 등을 다시 발의했다.

지방자치법 전부개정안

｢지방자치법 전부개정안｣의 주요 내용 중 주목할 부분은 ▶2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 필요할 때 특별지방자치단체를 설치할 수 있도록 규정한 점 ▶시‧도 부단체장의 수를 조례에 의해 1명(인구 500만 이상인 경우에는 2명)을 증원할 수 있다는 점 ▶인구 100만 이상인 시와 인구 50만 이상으로서 행정수요, 국가균형발전 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부장관이 지정하는 대도시를 특례시로 규정하여 행정, 재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해서 특례를 둘 수 있도록 한 점 ▶지방의회 인사권과 정책보좌인력을 둘 수 있도록 보장한 점 ▶지방자치단체장의 인수위원회 구성을 명문으로 규정한 점 ▶주민자치회의 설치 근거를 마련 ▶지방자치단체에 대하여 주민에 대한 정보공개 의무를 부여 ▶주민의 감사청구 제도를 개선하는 점 등이다. 주민조례발안제도는 지방자치법과 분리하여 별도의 제정법률안으로 마련하였다.

한편 지방의 입장에서 충분하지 못하고 아쉬운 부분도 있다. 예를 들면 ▶지방자치단체의 기관구성을 다양화할 수 있도록 근거를 마련하였으나 구체적인 실현방안에 대해서는 아무런 규정을 두지 않고 있는 점 ▶지방자치단체의 기구‧정원 등 조직 관련 주요 내용과 기준을 대통령령으로 정하는 바에 따라 조례로 정할 수 있도록 규정하여 대통령령에 의해 자치조직권을 제한하고 있는 점 ▶자치사무에 대해서도 국가가 직접 개입하는 것을 허용함으로써 표면적으로는 보충적 개입이지만 자치사무에 대한 자치적 판단을 존중하지 않는 과도한 개입이 될 수도 있는 점 등이다. 이러한 몇 가지 쟁점에 대해서는 다양한 의견이 있을 수 있고 이해관계자들의 입장이 다를 수 있다. 따라서 국회에서 이러한 다양한 의견을 수렴하여 최종 정책의 방향을 결정하여야 하는 것이다.

중앙지방협력회의의 구성 및
운영에 관한 법률 제정안

한편 대통령과 시‧도지사 등이 참여하는 ｢중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률 제정안｣도 발의되었다. ‘중앙지방협력회의’는 문재인정부의 공약이자 국정과제였던 이른바 ‘제2국무회의’를 법제화한 것으로서 ｢지방자치법 전부개정안｣에 근거를 두고, 개별법으로 구성 및 운영에 관한 사항을 규정한 법안이다. 대통령과 국무총리, 주요 중앙행정기관의 장, 시‧도지사와 지방4대협의체장이 참여하는 이 협력회의는 지방에 영향을 미치는 주요 정책들을 심의하고 사전에 협의기능을 가짐으로써, 정부정책 결정과정에 지방의 의견을 반영하고 지방정부가 국정운영의 파트너로서 기능하게 한다.

이러한 회의체의 구성을 위해 신속하게 관련 법률안을 재발의한 것은 다행이다. 다만 법률안 부칙에서 시행일을 공포 후 1년으로 하고 있어, 실제로 문재인 정부에서 그 시행이 어렵거나 1회 정도에 그치게 될 우려도 있다. 따라서 신속하게 국회에서 본 법안을 통과시키되, 시행일에 대해서는 공포 후 6개월 정도로 단축하는 것을 고려할 필요가 있다. 또한 법률에서 협력회의의 원활한 운영을 위한 지원기구 설치에 관한 규정이 없어 실제로 협력회의의 운영이 기존 중앙정부 내에서 제한적인 방식으로 이루어질 우려도 있다.

경찰법 및 경찰공무원법 외

자치경찰제의 도입을 위한 ｢경찰법｣ 및 ｢경찰공무원법｣에 대해서도 신속한 발의와 심의가 필요하다. 현재 정부는 20대 의원발의(홍익표 의원 대표발의)로 추진했던 법률안을 재검토하여 일부 수정하고 재발의를 계획하고 있는 것으로 알려져 있다. 당초 몇 개 시‧도를 대상으로 시범실시를 계획하였으나, 이를 위한 법률안이 국회를 통과하지 못함으로써 시범실시조차 해보지 못했다. 지역주민들에게 강화된 지역치안의 모델을 만들어 주민이 안전하고 평안한 지역사회에서 생활할 수 있도록 하기 위해서는 관련 법률의 개정을 서둘러야 할 것이다. 아직까지 정부에서 해당 법률안을 발의하지 않고 있으나 국회에서 입안하여 신속하게 추진하는 것이 필요하다.

이 외에도 지방재정 확충을 위한 법률안 등도 다수 발의되어 있는 등 7월 3일 기준, 국회 행정안전위원회에 계류되어 있는 소관 법률안은 234건에 달하고, ｢지방자치법｣ 개정안도 18건에 이른다.

국회 지방분권특별위원회 설치의 필요성

앞서 언급한 다수의 법안 중 지방분권에 관한 사항만을 집중적으로 검토하고 심의할 수 있는 국회 특별위원회의 설치가 필요하다. 지난 국회에서도 여러 차례 지방분권 관련 특별위원회가 구성된 바 있었으나, 법률안 심의권한이 없어 관계자들의 의견을 몇 차례 청취하는 것으로 활동기간이 끝났다. 다수의 상임위에 공통된 사안으로서 신속하고 전문적인 심의가 필요한 지방재정의 확충, 중앙행정권한의 지방이양 등 지방분권정책을 종합적으로 검토하고 지속적으로 추진하기 위해서 법률안 심의권한을 부여한 ‘지방분권특별위원회’를 반드시 설치하여야 한다.

우리는 코로나19의 대응 과정에서 중앙정부와 광역-기초 지방정부 간의 협력과 소통의 중요성을 다시 한번 느끼게 되었다. 결국 정답은 중앙정부와 지방정부 간의 적절한 역할 분담과 철저한 협업에 있다. 지방정부의 부족한 부분은 중앙정부가 지원해 주고, 지방정부에서 더 잘할 수 있는 부분은 그 기능과 역량을 강화해야 한다. 자치와 분권, 중앙정부와 지방정부 간 분업과 협업을 위한 제도적 장치를 마련하는데 국회는 더 많은 관심을 기울여야 한다.

국민의 신뢰와 공감을 얻는
21대 국회가 되기를

통계청이 6월 18일 발표한 ‘2019년 한국의 사회지표’에 따르면, 2019년 우리나라 국민이 신뢰하는 정부기관은 군대(48.0%), 지방자치단체(44.9%), 중앙정부(38.4%), 법원(36.8%), 경찰(36.5%), 검찰(32.2%), 국회(19.7%) 순으로 나타났다.

국민의 대의기관인 국회가 국민에게 가장 낮은 신뢰를 받고, 가장 큰 피로감을 안기고 있다는 점은 매우 안타까운 현실이다. 이제 국회는 국민이 공감하지 못하는 소모적인 정쟁에서 벗어나, 국민을 위해 헌법이 국회에 부여한 본연의 임무, 즉 ‘입법기능’에 집중하여 법률안의 심의에 만전을 기해야 할 때이다.

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