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[분권레터]사회복지 국고보조사업 대혁신의 방향

작성자웹진관리자작성일2020-09-09
정책공간
사회복지 국고보조사업
대혁신의 방향
국고보조사업 중 사회복지분야의 국고보조사업은 해마다 꾸준히 증가하고 있다. 이에 따른 지방정부의 재정부담이 가중됨에 따라 국고보조사업의 전면적 개편의 목소리가 높다. 양적인 확대는 물론 질 높은 사회복지서비스가 제공되어야 한다는 것이다. 이를 위해 현재 우리나라 사회복지 국고보조사업의 문제는 무엇이며 앞으로 변화될 방향은 무엇인지 알아본다.
정책연구실장 박관규, 지방재정연구부 이병철

문제는 무엇이며
어떠한 방향으로 해결해야 하는가

2020년 현재 국고보조사업은 1,033개이며 이 중 사회복지분야 사업은 15.5%인 160개이다. 지방정부에 대한 국고보조금 총액은 65.6조원으로 이 중 사회복지분야 국고보조금은 66.8%인 43.8조원이다. 사회복지분야 국고보조사업은 많은 비중을 차지할 뿐 아니라 꾸준히 증가하여 지방재정을 압박하고 있다. 또한 사회복지 국고보조사업에 대한 대응지방비는 2017년 11.1조원에서 2020년 16.0조원으로 연평균 13% 증가하였다. 이러한 상황은 지방재정의 자율성 제약을 넘어 심각한 부담으로 작용하고 있다.
이에 국고보조사업의 전면적 개편이 필요하다는 주장이 제기되었다. 공공재정의 효율성과 국민 전체에 대한 질 높은 사회서비스의 제공을 위해 혁신적 개선이 필요하다는 것이다. 특히 중앙부처의 지속적인 국고보조사업 도입에 따른 지방자치의 훼손과 지방재정 부담의 해결이 과정 중요한 과제이다. 본 글에서는 중앙부처의 사회복지분야 국고보조사업 신설과 대응지방비 문제를 해결하여 사회복지서비스의 질적 제고와 공공재정의 효율성 향상에 따른 지방의 재정부담의 문제점을 지적하고, 중앙과 지방의 재정 책임성을 강화하는 방향을 논의하여 제시하고자 한다.
국고보조사업

불어오는 비바람을 작은 우산도 없이
맞기만 해야 하는 지방정부

국민기초생활보장이 확대될수록 지방재정은 더 어려워진다
「국민기초생활보장법」 제1조는 국민기초생활보장제도의 목적을 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저 생활을 보장하고 자활을 돕는 것으로 명시하고 있다. 이에 따라 정부는 가구 소득이 낮기 때문에 생활이 곤란한 경우 필요한 급여를 제공하고 있다.
현재 국민기초생활보장제도에 따른 급여는 7가지로 생계, 의료, 주거, 교육, 해산, 장제 및 자활 급여로 운영되고 있다. 이러한 급여는 중위소득의 일정률을 기준으로 수급가구를 정한다. 각 급여의 가구당 중위소득 기준은 생계와 자활 급여 30% 이하, 의료급여 40% 이하, 주거급여 45% 이하 및 교육급여 50% 이하이다.
< 표1 > 기초생활보장 수급자 변화

(단위 : 명)
수급자수
급여명
’17년 (A) ’19년 ’20.6월 (B) 증가 (C=B-A) 기준 중위소득의
수급 기준
생계급여 1,234,559 1,232,325 1,274,332 39,773 30% 이하
의료급여 1,390,944 1,397,631 1,420,269 29,325 40% 이하
주거급여 1,351,427 1,681,041 1,839,633 488,206 45% 이하
교육급여 335,004 292,773 294,663 △40,341 50% 이하
그런데 중위소득의 증가와 기초생활보장의 강화 등에 따라 수급권자가 증가(4개 급여 수급자 수 변화, 2017년 약 451만명, 2020년 약 483만명)하고 있으며, 이에 대한 대응지방비 의무는 지방정부에 큰 부담이 된다.
올해 6개 기초생활보장 사업과 기초연금 지급에 대응한 지방예산은 7조 4천억원에 이른다. 이는 온전히 중앙정부가 결정한 제도 개편에 따른 것이다. 특히 기초생활보장의 부양의무자 기준 완화, 기초연금의 최대급여 인상(2018년 25만원에서 2019년 30만원)과 수급자 범위 확대(2019년 하위 20%에서 2021년 70%) 등은 대응지방비의 증가를 초래하였다. 결국 지방의 참여가 없는 상황에서 결정된 이러한 제도에 의해 지방재정 운용이 심각하게 제한을 받는 것은 중앙과 지방의 역할 분담과 책임성 확보의 문제를 초래하게 된다.
< 표2 > 국민기초생활보장 및 기초연금 예산 : 2020년

(단위 : 억원, %)
구 분 총사업비 국비 지방비
금액 비율 금액 비율 금액 비율
국민
기초
생활
보장
사업
생계급여 53,018 100.0 43,360 81.8 9,658 18.2
의료급여 93,159 100.0 70,021 75.2 23,138 24.8
주거급여 19,754 100.0 15,910 80.5 3,844 19.5
교육급여 1,231 100.0 1,011 82.1 220 17.9
해산·장제급여 384 100.0 315 82.0 69 18.0
기초연금 168,649 100.0 131,546 78.0 37,103 22.0
합계 336,195 100.0 262,163 78.0 74,032 22.0
기준 중위소득을 인상할수록 지방재정은 더 어려워진다
국민기초생활보장을 위한 사회복지사업과 기타 사회복지사업의 수급 및 보장 규모는 기준 중위소득에 영향을 받는다. 기준 중위소득은 중앙생활보장위원회의 심의‧의결을 통해 결정된다.
중앙생활보장위원회의 위원장은 보건복지부장관이며, 중앙의 해당부처 차관인 정부위원과 민간위원 등 16명으로 구성되어 있다. 이로 인해 지방정부의 대표하는 사람이 참여할 수 없는 위원회의 결정으로 지방정부의 사업과 재정에 지대한 영향을 미치게 된다.
< 표3 > 기준 중위소득 추이

(단위 : 원/월)
  2016 2017 2018 2019 2020 2021
1인 가구 1,624,831 1,652,931 1,672,105 1,707,008 1,757,194 1,827,831
4인 가구 4,391,434 4,467,380 4,519,202 4,613,536 4,749,174 4,876,290
6인 가구 6,016,265 6,120,311 6,191,307 6,320,544 6,506,368 6,628,603
기준 중위소득은 국민 가구소득의 중위값을 의미하며, 2020년 4인 가구의 중위소득은 4,749,174원이다. 기준 중위소득이 변경됨에 따라 영향을 받는 지방비 부담 국고보조사업은 29개이며 이 중 예산이 가장 큰 사업이 국민기초생활보장사업이다(표 2). 2017년부터 2020년까지 4년 동안 기초생활보장사업의 부양의무자 기준완화와 기준 중위소득 인상 및 기초연금 급여 인상과 수급자 확대 등에 따른 지방재정 부담 증가액은 총 2조 4,433억원에 이른다.
< 표4 > 국민기초생활보장 및 기초연금 확대에 따른 대응지방비 증가 현황

(단위 : 억원)
  2017 2018 2019 2020
국민기초생활보장 대응지방비 25,929 28,324 34,076 37,279
증가액 559 2,395 5,752 3,023
기초연금 대응지방비 24,697 27,194 32,457 37,103
증가액 298 2,497 5,263 4,646
합 계 대응지방비 50,626 55,518 66,533 74,382
증가액 857 4,892 11,015 7,669
※ 국민기초생활보장 개도 개편 : 중위소득 인상률 : ’17년 1.73%, ’18년 1.16%, ’19년 2.09%, ’20년 2.94%
※ 기초연금 최대급여 인상 : ’17년 20만원, ’18년 25만원, ’19년 30만원
※ 기초연금 최대급여 수급자 범위 확대 : ’19년 하위 20%, ’20년 40%, ’21년 70%

책임과 자율의 보장
사회복지 국고보조사업 대혁신의 길이다

국민기초생활보장사업과 기초연금은 중앙정부가 책임진다
국민들의 삶의 질 개선과 안정적 생활을 위한 사회복지 프로그램의 운영은 당연하다. 그러나 공공재정의 효율성과 책임성을 확보하기 위해 운용 주체를 명확히 하는 것이 필요하다. 바람을 만드는 주체와 그 바람을 맞는 주체가 다르면 불협화음이 생기고 어느 주체는 감당할 수 없는 수준에 이르게 된다.
국민기초생활보장사업은 이론적 측면에서도 소득재분배 기능을 수행하고, 전국적 수준에서 설정한 기준으로 운용하는 것이 바람직하다. 그러나 현실적 측면에서는 두 제도의 설계와 개편에 지방정부가 참여하지 못하고 있으며, 법으로 규정되었다는 이유만으로 중앙정부의 결정을 따라야만 하는 상황이다. <표 4>에서 보는 것과 같이 지방정부는 지난 4년 동안 연평균 6,000억원이 넘는 추가 재정부담이라는 매서운 바람을 맞고 있다. 따라서 중앙정부에서 결정한 전국적 사회복지사업인 국민기초생활보장과 기초연금은 전액 국비 부담으로 운용하는 것이 매우 적합한 방안이 된다.
지역의 현장 맞춤형 사회복지는 지방정부가 책임진다
현재 1,033개 국고보조사업 중 사회복지 분야 사업은 15%인 160개로 사업의 수로 비율은 높지 않으나 예산을 보면 총 65.6조원 중 66.8%인 43.8조원을 차지하여 매우 높은 비율을 차지한다. 또한 사회복지 국고보조사업 예산의 지속적 확대는 지방재정의 자율성과 책임성을 훼손하고 지방재정의 효율을 저하시킬 수 있다.
따라서 앞에서 제시한 소득재분배 기능이 강한 사업의 국가 책임성을 확보하고, 지방정부들은 현장의 사회복지 서비스 생산과 전달에 집중하는 것이 적합하다. 또한 교육자치가 실시되고 있는 제도적 현실을 고려하여 아동의 보육과 교육 분야의 사회복지 사업은 지방정부가 주도적 역할을 수행하는 것이 바람직하다. 지역 주민의 인구통계학적 특성과 사회경제적 상황을 고려하여 적합한 프로그램을 설계하고 운영할 수 있도록 지방정부의 자율성을 보장하고 그에 따른 책임성을 부여하는 것이다. 이를 위해서는 적합한 국고보조사업을 지방으로 이양하는 것이 필요하다.
성격이 비슷한 사회복지 국고보조사업은 묶어서 포괄보조사업으로 전환한다
사회복지분야 국고보조사업은 보건복지부뿐만 아니라 여성가족부, 교육부, 농림축산식품부, 해양수산부, 보훈처 등 다양한 부처들이 운영하고 있는 사업이다. 앞에서 언급한 국민기초생활보장과 기초연금과 장애인연금 등 일부를 제외하고 남은 150여개 사회복지분야 국고보조사업의 예산은 소규모이다. 또한 여러 부처에서 동일한 주민을 대상으로 유사한 사업을 운영하고 있어 중복성의 문제도 존재한다. 지방정부는 여러 주체가 작은 규모로 국고보조사업을 설계하여 운영하는 지역 현장에서 사업을 실행해야 하기 때문에 사업별 대응 등에 역량을 투입해야 한다. 수많은 국고보조사업에 대한 지방정부의 대응은 행정력 낭비가 되어 효율성뿐 아니라 책임성도 약화시킨다.
이러한 문제의 해결을 위해 서로 중복되거나 유사한 소규모 국고보조사업을 사회복지사업 묶음으로 전환하는 것이 필요하다. 국고보조사업 규모의 대형화를 통해 지방정부 업무수행의 효율성을 증가시키고, 나아가 지역 주민의 수요에 적합한 맞춤형 사회복지 서비스 전달을 가능하도록 대혁신을 이루어내야 한다.
사회복지 국고보조사업의 대혁신은 책임과 자율을 보장하는 방향으로 추진해야 한다. 먼저 전 국민을 대상으로 소득재분배 기능이 강한 국민기초생활보장사업과 기초연금은 온전히 국가 책임으로 전환해야 한다. 지역 현장 맞춤형 사회복지 및 영‧유아와 아동의 보육과 교육 사회서비스는 교육자치와 연계하여 지방정부의 책임으로 전환하는 것이다. 그리고 규모가 작고 사업의 목적과 대상이 유사한 수많은 소규모 사회복지사업은 통합하여 묶음형 포괄보조금으로 운영한다. 이를 통해 효율성 증대뿐만 아니라 복지서비스를 제고할 수 있다.
  • 담당팀 : 정책연구실
  • 담당자 : 윤태웅
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