지방외교 추진

지방외교 추진

[분권레터]미 대선 이후 한반도 정세와 남북관계의 과제 : 2021년 남북관계는 당사자들의 몫

작성자웹진관리자 작성일2020-12-08

열린공간

미 대선 이후 한반도 정세와 남북관계의 과제 :

2021년 남북관계는 당사자들의 몫

미 대선 이후 바이든 정부의 한반도 정책이 어떨지가 관심사다. 새로운 외교안보팀을 꾸리는 데 1년 가까운 시간이 걸릴 것이라는 예측도 나온다. 그래서 한미 관계와 북미관계에 대한 정책이 제대로 실현되려면 많은 시간이 필요해 보인다. 2021년은 미국의 정책 방향과 무관하게 남북관계의 당사자인 남과 북은 지속가능한 남북협력 계획을 수립하여 과감한 실행으로 나아가야한다.

진희관 / 대한민국시도지사협의회 남북교류협력특별위원회 경남위원,
인제대학교 교수

미국과 일본의 대북정책이
남북관계 개선에 희망적이지 않아

우선 바이든 정부의 대북정책은 트럼프 정부의 정상회담을 통한 하향식(top-down) 방식이 아닌 실무회담 중심의 상향식(bottom-up) 방식일 것으로 예측되고 있다.

바이든 정부는 트럼프의 방식에 대해 문제를 제기해 온 만큼 기존 방식을 답습하지 않을 것이다. 실무협상을 통해 조심스럽게 접근할 것으로 보여 비핵화를 위한 북미 간 의견 차이를 좁히는 데는 많은 시간이 소요될 것으로 보인다.

둘째, 트럼프 정부와 달리 동맹을 중요시하는 외교정책을 구사할 것으로 전망되는 만큼 한국과 일본과의 관계를 포함해서 모든 동맹국들과의 관계가 복원되거나 강화될 것으로 예상되고 있다.

그렇기 때문에 한미관계도 더욱 강화될 것이며 방위비 협상에도 긍정적 결과가 나올 것이라고 전망되고 있다. 그런데 기존의 ‘미일방위조약’(51.9)을 근간으로 하는 태평양 지역의 전략이 우선될 경우, 일본의 위상이 트럼프 시기보다 더 강화될 것으로 전망되고 있다. 이것은 아시아에서 일본 보수정권의 이해관계가 우선시 된다는 것을 말하며 한국의 이해관계와 배치될 가능성이 적지 않다는 것을 의미한다.

셋째, 큰 틀에서는 태평양 전략을 지속할 것으로 전망된다.

냉전시기 미일방위조약을 기반으로 소련을 포위하기 위한 안보 체제인 ‘샌프란시스코 체제(regime)’라는 틀을 여전히 유지한 채 ‘중국 포위전략’인 인도-태평양 전략을 구사하는 ‘쿼드회의’(미국, 일본, 호주, 인도 4개국 안보대화)를 포함한 전략이 지속될 것으로 전망된다. 따라서 북한과의 비핵화 공방을 이어가면서 기존 냉전시대의 흐름을 지속할 것으로 보인다. 왜냐하면 실질적으로 중국 포위 전략을 구사해야 하지만 명분으로 내세우기 어려워서 북한 비핵화를 명분으로 삼으려 할 것으로 보이기 때문이다. 따라서 북한 핵문제를 해결하기 보다는 길게 끌고 가면서 지역의 안보 위기를 강화해 나갈 가능성이 높아 보인다.

이런 점에서 본다면 트럼프 대통령이 북한의 지도자 김정은 위원장과 세 차례 만났고, 2018년 6월 싱가포르 정상회담에서 북한 비핵화를 약속받은 것은 놀라운 일이 아닐 수 없다. 세부적인 합의를 이루지 못한 점에 대한 비판적 평가도 있지만 비핵화를 합의했다는 것 자체만으로도 대단한 성과이다. 왜냐하면 30년 전에 유럽의 냉전이 해체되었음에도 불구하고 태평양 지역의 냉전이 남아있는 이유는 90년대 초 불거지기 시작한 북한 핵문제 때문이었다. 따라서 이를 해결하기 위해 북미정상회담을 개최한 것은 분명히 평가할 만한 일이다. 과거 소련 해제 이후 미일신안보선언(’96)의 전문에는 현존하는 위협을 소련 아닌 북한 핵문제와 한반도의 불안정한 정세라고 강조한 바 있다. 즉 북한의 핵문제로 인해 과거 1952년에 시작된 태평양지역의 냉전, 즉 샌프란시스코 체제가 끝나지 못한 것이라 할 수 있다. 그렇기 때문에 과거 소련의 위협과 유사하게 견주고 있는 북한 핵문제가 해결된다는 것은 태평양에서의 냉전의 끝, 그리고 샌프란시스코 체제의 종말을 의미하게 된다.

또한 일본 보수 진영은 김정은 정부와 문재인 정부를 모두 반일 정권으로 규정하고 있고, 한반도 문제가 해결되어 남북관계가 개선되는 것을 원치 않아왔다. 그리고 북한 비핵화가 이루어져서 북미관계가 개선되어 수교를 한다거나 평화체제가 수립되는 것을 원치 않았던 것으로 평가된다. 왜냐하면 그럴 경우 샌프란시스코 체제가 끝나게 되고 더 이상 ‘샌프란시스코 강화조약(1951.9)’의 혜택을 받기 어렵기 때문이다.

요컨대 미국 바이든 정부는 북미관계를 시간을 두고 조심스럽게 접근할 것이고, 일본 스가 내각은 여전히 아베 정부를 계승해서 한반도가 평화 무드로 나가는데 도움을 주지 않을 것으로 전망된다. 따라서 2021년에는 당사자인 남북한 스스로 주도적으로 관계를 풀어나가지 않는다면 희망적 기대를 갖기 어려울 것이다.

2021년은 남북 스스로
결자해지(結者解之)해야

당장 남북이 할 수 있는 것에는 많은 제약이 있다. 코로나19가 만남을 방해하고 있고, 이미 유엔안보리 제재와 미국 독자제재가 남북 교류의 발목을 잡고 있다. 유엔 결의안 2397호 28항은 북한이 제재를 준수할 경우 제재를 수정하거나, 중단하거나, 폐기할 수 있다고 하지만, 결의안에서 금지하고 있는 핵실험과 ICBM 실험발사를 2년째 하지 않고 있어도 유엔의 제재에는 아무런 변화가 없다.

결국 2021년 한 해는 우리 스스로 무엇을 할 수 있는지에 집중해야 할 것으로 보인다. 만나기 어렵고 교류하기도 어렵다면 지금은 계획을 세워나가야 한다. 즉 실현 가능하고 지속 가능한 계획을 수립하는 것이다.

지난해 2월 하노이 북미정상회담 불발 이후 북미 관계뿐만 아니라 남북 관계도 교착과 갈등 국면을 맞았다. 우리 군부에 대한 일상적인 북한의 반발이 거듭되었고, 8월에 이르러서는 급기야 로동신문을 통한 한미연합군사 훈련에 대한 대대적인 비난과 함께 8월 16일자 조선중앙통신에서는 대통령의 광복절 경축사를 맹비난하기에 이르렀다. 물론 이 통신은 북한 대중들이 접할 수 없는 대외 매체이기는 하지만, 마치 과거 대립각을 세우던 이명박 정부에 대해 비난했던 험한 용어들이 거침없이 사용되었다.

그런데 북한 매체의 대남 반응들을 보면, 하노이 회담 결렬이 남북관계 악화의 계기라고 보기 어려운 측면이 있다. 그 전후의 차이가 나타나지 않기 때문이다. 물론 속을 은폐했을 수도 있지만 드러나는 표현이 그렇다는 것이다. 북한의 반발이 거세지기 시작한 것은 8월경 한미연합훈련이 빈번히 시행되면서 부터라 할 수 있고, 특히 북한의 주장에 따르면 대북 핵공격을 위해 미국에서 시행된 한미연합훈련 등이 결정적인 계기가 된 것으로 추정된다.

이에 대한 우리 정부의 대응에도 아쉬움이 없지 않다. 북한의 거침없는 비난에 대해서도 이렇다 할 반응을 보이지 못했으며, 그에 대한 심각성을 제대로 인식하고 있었는지도 의문이다. 더욱이 2018년 남북정상회담 이후의 좋았던 분위기와 2019년 하노이 직후 관계가 어려운 상황에서 정부 주도의 정책을 고집한 것은 아쉬운 점이다. 4.27판문점 선언 이후 민간의 교류를 위한 열망이 대단했음에도 불구하고 당국 간 교류를 우선시 하면서 민간의 교류를 제한하는 인상을 줬다. 오히려 2019년 가을 경에 막다른 길에 이르자 민간의 의견을 들으려 했던 느낌이다.

이른바 ‘선정후민(先政後民)’, 즉 판문점선언 이후 정부가 앞서고 민간은 언제나 뒤에서 쫓아가지도, 지원받지도 못하는 상황이 상당 기간 지속되었다. 결국 남북관계가 최악의 국면을 맞이하고 민간교류는 싹도 틔우지 못한 채 갈등 국면을 맞게 되었다.

올해 들어 벌어진 남북관계 악화 과정에 대해서도 아쉬움이 적지 않다. 결국 김여정 제1부부장의 결정적 담화 몇 개가 발표된 이후 남북관계는 ‘파탄’을 맞이하였다. 3월 3일자 조선중앙통신에 실린 담화는 청와대에 대한 비난이었다. 그 연유를 정확히 밝히고 있지 않지만, 청와대에 대한 심한 비난을 거침없는 욕설로 표현했다. 물론 대통령에 대한 비난이라기보다는 외교안보팀에 대한 비난으로 해석되기도 할 것이다.

물론 7월로 넘어서면서 김여정 제1부부장이 대미 친화적 메시지를 보내는 등 태도에 많은 변화가 나타났고, 9월에는 남북정상이 친서를 교환했다. 10월 10일 당창건 75주년 열병식에서 김정은 위원장은 우호적인 대남 메시지를 보내어 다소 기대를 갖게 하고 있기도 했다. 요컨대 내년 2021년 한 해는 외부 동력 부재 속에서 당사자인 남북의 의지와 노력이 중요할 수밖에 없을 것이다. 여전히 코로나19의 위기가 존재하지만 백신 개발 등을 통해 일정한 ‘보건위기’가 지나고 나면 남북 당사자 간 대화와 협력이 적극 전개될 필요가 있다.

주지하다시피 여전히 유엔의 제재와 미국의 독자제재가 상당한 제약요인으로 작용하고 있다. 결국 제재를 피할 수 있는 방안을 마련할 수 있는가 하는 문제가 관건이 될 전망이다. 제재와 압박에 대해서 바이든 정부가 트럼프 정부와 큰 차이가 있다고 보기 어려우며, 결국 남북관계 개선을 위해서는 당사자의 ‘과감한 실행’만이 해법으로 보인다. 지난 역사에서 보듯이 모든 일들이 미국의 이해관계에 맞게만 전개되지 않았다. 미국은 필요에 따라 군사혁명 정부를 지지하는 경우도 있었고, 갑작스런 북일정상회담(2002.9.17.) 을 묵인하는 경우도 있었다.

지속가능한 남북개발협력 모델
만들어 나가야

새해 남북관계는 당사자인 남북의 몫이다. 북한도 미국과의 관계에서만 비핵화를 풀어가려는 입장을 지속하는 것이 큰 의미를 가지게 될지 생각해 볼 문제이다.

그리고 향후 남북교류는 9.19 평양공동선언 2항에서 “호혜와 공리공영의 원칙에서 교류협력을 더욱 증대”한다고 약속한 바와 같이, 일방적인 시혜가 아닌 상호 이익을 위한 방법을 찾아나가야 할 것이다. 그러기 위해서도 남북 모두에게 이익이 되는 지속가능한 남북협력 계획들을 수립해 나가야 할 것이다.

윗글: [분권레터]지방자치법 전부개정의 의의와 향후 과제
아랫글: [분권레터]코로나1년, 현재 중국은 - 베이징 특파원의 '코로나 차이나' 답사기

담당팀 : 정책연구실
담당자 : 김희진
연락처 : 02-2170-6054

03186 서울특별시 종로구 세종대로 149, 광화문빌딩 12층 팩스: 02.2170.6081, 6082