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[분권레터]지방자치법 전부개정의 의의와 향후 과제

작성자웹진관리자작성일2020-12-09
정책공간
지방자치법 전부개정의 의의와 향후 과제
오랜 기간 기다려왔던 지방자치법 전부개정이 국회를 통과했다. 약 32년 만에 개정된 지방자치법은 우리나라 지방분권이 한 단계 도약할 수 있는 중요한 개정이라고 할 수 있다. 그렇다면 지방자치법 전부개정안의 내용에 대해 살펴보고 앞으로 지방자치법의 나아갈 방향은 무엇인지 알아본다.
김수연 / 대한민국시도지사협의회 분권제도연구부장, 법학박사

지방자치법 전부개정의 의의

코로나19로 인해 암울했던 2020년의 끝자락 12월에, 오랜 기다림에 대한 화답이 왔다. 드디어 「지방자치법」 전부개정안이 21대 국회를 통과하였다. 이번 「지방자치법」 전부개정은 1987년 개헌에 따라 실질적인 지방자치를 실시할 수 있도록 제도화하는 차원에서 1988년 「지방자치법」이 전부개정된 이후 32년만의 개정이다. 형식적으로는 지난 2007년에도 있었으나, 당시 개정은 법문장의 표기를 쉬운 우리말로 풀어쓰고, 문장을 간결하게 다듬는 차원의 전부개정이었을 뿐 실질적인 내용의 변화를 가져온 것은 아니었다.
지난 2018년 정부가 발의한 개헌안에서는 문재인정부 출범 당시부터 강조했던 자치분권에 대한 정부의 방향성과 의지를 확인할 수 있었다. 아쉽게도 개헌은 국회의결이 성립되지 못해 불발되었지만, 개헌안에 따른 자치분권의 이념과 가치, 방향성이 이번 지방자치법 전부개정에 반영된 것으로 평가할 수 있겠다.

주요 내용

개정된 법률의 주요 내용은 다음과 같다.
주민자치권의 명시와 주민직접참여제도의 강화, 국가-지방 간 사무배분에 관한 내용, 지방의회 소속 사무직원에 대한 인사권 독립, 정책지원 전문인력의 보장 등을 규정하였고, 지방자치단체의 정보공개 확대 및 지방의회의 책임을 강화하였으며, 지방의 국제교류 및 협력에 관한 내용을 신설하고, 중앙-지방협력관계 정립과 특별지방자치단체의 도입 및 대도시 특례 근거 규정을 마련하는 등의 내용을 담고 있다. 특별히 의미가 있는 조항을 꼽아 보자면,
첫째, 지방자치단체의 기관구성을 다양하게 할 수 있는 근거를 마련한 점이다.
지방자치단체별 규모가 상당한 차이가 남에도 불구하고 지금까지 단체장과 의회의 기관대립형 구조로만 운영하여 오던 것을 다양화하여 주민의 선택에 의해 결정할 수 있도록 한 것이다. 이는 다양성을 핵심가치로 하는 지방자치의 발전을 위해서 필요한 부분이다. 다만, 기관구성 다양화를 구체적으로 실현하는 방안에 대해서는 심도 있는 검토와 지방의 의견수렴이 필요하다.
둘째, 지방자치단체의 국제교류와 협력에 관한 사무를 지방의 사무로 명시하고, 이를 별도의 장으로 신설한 점이다.
그동안 지방자치단체는 국제교류와 협력을 위한 활동을 해 왔으나 법률적 근거가 부족했고, 지방자치단체가 유치․설립한 국제기구에 대한 지원도 법률에 의해 제약을 받아왔다. 이번 지방자치법 개정으로 인해 법적 근거가 명확해짐으로써 보다 원활한 업무추진이 가능하게 되었다.
셋째, 자치입법권에 관한 규정이 일부 보완된 점이다.
개정 내용은 조례에 관한 규정에서 “법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.”는 조항을 신설하였다. 이것은 법령의 위임 취지에서 벗어나 과도하게 중앙부처의 하위 법령으로 지방의 입법권을 침해하는 것으로부터 보호하고자 하는 취지이다. 자치입법권의 보장 측면에서 매우 의미있는 조항이라 할 수 있다.
넷째, 중앙지방협력회의 신설의 근거 조항을 둔 점이다.
중앙지방협력회의는 지방에 영향을 미치는 정책에 관하여 대통령을 의장으로 하여 중앙행정기관의 장과 시․도지사, 지방4대협의체의 장이 모여서 협의를 통해 정책을 결정하는 회의체이다. 지방의 의사를 수렴하는 기구로서는 최상위의 기구라고 할 수 있고, 지방자치법에는 근거만 두는 것이지만 근거법이 통과되었으므로 따로 반드시 법률을 제정해야 하는 입법의무가 생긴 것이다.
다섯째, 특별지방자치단체에 관한 세부 규정을 둔 것이다.
지역의 다양한 행정수요에 부응하고, 지역 간 유연한 대응을 위해 특별지방자치단체를 도입하는 것이다. 이는 지방자치단체 상호간의 연계와 협력을 위한 제도로서 기존의 지방자치단체 조합이나 행정협의회의 단점으로 지적되었던 구속력과 집행력 등에 대한 보완이 이루어진 형태이다. 이를 통해 지방행정의 효율성을 높이기 위해 보다 다양한 지방 상호간 협력 형태가 나타날 수 있게 되었다.

향후 과제

이번 지방자치법 전부개정을 통해 자치분권이 조금이라도 발전하는 방향으로 내딛게 된 것은 분명하겠지만, 32년 만의 전부개정으로서는 아쉬운 대목도 많다.
먼저, 자치입법권에 대한 근본적인 제약조항은 그대로 유지되었다는 점이 아쉽다.
조례 제정과 관련하여 “지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”는 규정으로서 현행규정과 동일하게 유지되어, 여전히 조례는 법령의 위임이 필요한 영역에서 제한을 받게 된다.
둘째, 자치조직권에 대한 내용이 전혀 반영되지 않은 점이다.
지방행정에서 자치조직권은 자치권의 본질적 요소이다. 그럼에도 불구하고, 현행 지방자치법은 지방의 부단체장 정수를 명시하고 있고, 대통령령에서 실·국·본부의 수까지 규정하고 있다. 당초 정부안에서는 시·도의 부단체장 정수를 조례에 의해 1명(인구 500만 이상인 경우에는 2명)을 증원하여 운영할 수 있도록 제안하고 있었으나, 국회 심의 과정에서 삭제되고 최종안에는 반영되지 않았다. 이는 지방의 자치조직권의 의미를 전혀 이해하지 못하고 지방의 자율성을 존중하지 않는 시각에서 출발한 것이라 짐작된다. 향후 지방의 조직권은 전면적으로 지방의 자율적 판단에 맡겨져야 하고, 최소한 순차적으로라도 자율성을 강화할 수 있는 방향으로 변화해야 할 것이다.
셋째, 특별지방자치단체에 관한 규정은 추가적인 검토가 필요하다.
조합과의 관계(차별성), 헌법상 보장하고 있는 지방자치단체와 동일하게 볼 것인지 여부, 행정안전부장관의 과도한 개입, 기관 구성 다양화에 관한 규정을 두면서도 특별지방자치단체는 기관대립형을 전제로 하고 있는 점 등은 향후 세밀한 법적 검토가 필요하다. 또한 특별지방자치단체의 설치부터 해산까지 행정안전부장관의 ‘승인’을 얻도록 하는 규정 체계는 자율성을 바탕으로 출발하는 특별지방자치단체의 도입취지에 부합한다고 보기 어렵다. 사전 ‘승인’보다는 ‘보고’로 대체하고, 행정안전부에서는 지원기관의 역할과 기능을 강화하는 방향이 바람직하다고 본다.
넷째, 추가 입법으로서 중앙지방협력회의법의 신속한 제정과 기관구성 다양화에 관한 법률이 필요하다.
지방자치법 전부개정의 부수법안으로서 중앙지방협력회의법은 동시에 심의될 필요가 있었음에도 불구하고, 이번 정기국회 심의 과정에서는 누락되었다. 현재 법률안이 발의되어 국회 상임위 법안소위에 계류 중인 만큼 신속하게 심의하여 조속히 시행할 수 있도록 추진하여야 한다.
또한 기관구성 다양화에 관한 법률을 마련하여야 한다. 그 내용에 있어서도 획일적으로 인구 규모별로 특정 유형을 선택하도록 하여 선택의 폭을 제한하는 방안은 바람직하지 않다. 나아가 현재와 같이, 기관대립형을 전제로 한 지방자치단체 집행기관과 지방의회의 권한 및 견제작용에 대한 총체적 재검토가 필요하고 관련 규정도 모두 개정되어야 한다.
다섯째, 주민자치회에 관한 추가 연구와 법안을 마련해야 한다.
당초 정부안에서는 주민자치회에 관한 규정이 다수 포함되어 있었으나, 국회 심의 과정에서 제외되었다. 주민총회에 관한 규정, 읍면동 주민자치회의 하위인 분회의 지위와 역할에 대한 사항, 지방자치법과 해당 지방의회의 조례, 주민자치회의 규약 간 어느 범위까지 각각 입법을 담당해야 하는지에 대한 구분이 불명확하다는 점 등이 보완되어야 한다. 향후에 지방자치법이 아닌 다른 법률로 주민자치회에 관한 제도를 추진할 것인지 여부 등에 대한 정책적 판단도 필요할 것이다.

맺는 말

32년 만에 전부개정되는 지방자치법은 지방자치의 기본법으로서 자치분권의 시대정신을 종합적으로 반영하여야 한다는 점에서 매우 중요한 지위에 있다. 개정된 내용이 자치분권을 열망하는 입장에서는 충분하지 않고, 당초 정부안보다 후퇴한 부분도 있어 아쉬움이 크다. 그러나 완벽한 입법이란 있을 수 없고, 제도의 형성은 다수의 이해관계를 모아 지속적으로 합의하는 과정을 통해 조금씩 발전하는 것이라고 한다면, 이번 개정이 자치분권 역사에서 의미있는 한 획을 그은 것이 되도록 잘 닦아서 운용하려는 자세가 필요하다.

지방4대협의체, 지방자치법 및 자치경찰제 도입 법안

국회통과에 따른 공동성명서 발표

지방자치법과 자치경찰제 도입 법률안 국회통과에 대한
지방4대 협의체장 공동 성명서
12월 9일 지방자치법 전부개정안이 국회를 통과하였다. 이는 지난 1988년 지방자치법 전부개정 이후 32년 만에 이뤄지는 전부개정으로서, 구시대적 틀을 벗고 자치분권의 새 시대를 여는 역사의 한 획을 그은 것이다. 이에 지방4대 협의체는 21대 국회에서 지방의 오랜 숙원과제를 담아 지방자치법 전부개정안을 여야 합의에 의해 통과시킨 것에 감사와 환영의 뜻을 표한다. 또한, 자치경찰제 도입‧운영에 관한 경찰법 및 경찰공무원법 전부개정안도 국회 본회의를 통과하였는바, 지난 국민의 정부 이후 20년 동안 논의만 무성한 채 국회의 문턱을 넘지 못했던 과거의 경험을 상기할 때 이번 국회통과에 대해 환영의 입장을 밝힌다.
이번 지방자치법 전부개정안은 자치분권의 핵심적 주체인 주민의 자치권을 명시하여 기관 중심에서 주민중심으로 전환하고, 지방의 기관구성을 다양화할 수 있는 근거를 마련하였으며, 지방의회 역량강화를 위한 정책지원 전문인력 도입과 사무직원 인사권 독립 등 지방의회 지위를 강화하고, 중앙지방협력회의 근거를 마련하여 중앙과 지방 간 협력체계를 구축하는 기틀을 만들었다. 다만, 지방의 오랜 숙원과제인 자치입법권 및 시‧도 부단체장 정수를 비롯한 자치조직권의 확대, 주민자치회 설치 등 반영되지 못한 사항은 추후 개정을 통해 보완되어야 할 것이다.
그리고 자치경찰제 관련 경찰법‧경찰공무원법 전부개정안의 경우에도 자치분권의 가치가 충분히 반영되지 못한 부분에 대해서는, 자치경찰제를 우선 실시하면서 문제점을 개선해 나가는 것이 중요하다. 향후 ‘진정한 의미의 자치경찰제’가 실현되어 주민이 안심하고 편안하게 생활할 수 있는 지역 치안체계를 확립해 나가길 기대한다.
이제 지방자치법 전부개정과 자치경찰제의 도입을 통해 자치분권이 한 단계 도약하는 전기를 마련하였다. 자치분권을 위한 제도적 개선은 지속적으로 이루어져야 하고, 만들어진 새로운 제도는 잘 운용하여 결실을 맺도록 해야 한다.
대한민국의 새로운 미래는 실질적인 자치분권 국가의 완성에 있다. 지방4대 협의체는 지금까지와 같이, 자치분권을 위해 공동으로 노력할 것을 다짐하면서, 아울러 정부와 국회의 지속적인 관심과 협력을 당부한다.
2020년 12월 10일
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