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[분권레터]본격적인 자치경찰제 시행에 따른 중앙-지방 대응방향

작성자웹진관리자작성일2021-01-06
정책공간
본격적인 자치경찰제 시행에 따른
중앙-지방 대응방향
지난 2020년 12월 9일, ‘국가경찰 중심의 자치경찰 일원화 모델’에 입각한 「경찰법」 및 「경찰공무원법」 전부개정안이 국회 본회의를 통과함에 따라, 행정안전부와 경찰청에서는 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 일부개정령(안)’, ‘경찰공무원 승진임용 규정(안)’, ‘경찰공무원 임용령(안)’, ‘자치경찰사무와 시‧도자치경찰위원회의 조직 및 운영 등에 관한 규정(안)’, ‘시‧도자치경찰위원회에 두는 경찰공무원의 정원에 관한 규정(안)’, ‘경찰청과 그 소속기관 직제 시행규칙 전부개정령(안)’ 등 하위 법령에 관한 입법예고를 마무리하였으며, 2020년 12월 29일 국무회의를 거쳐 제‧개정이 확정되었다. 그에 대한 주요 내용을 알아보고 향후 방향에 대해 알아본다.
윤태웅 / 대한민국시도지사협의회 자치행정연구부장
자치경찰제도의 주요 내용을 알아보면 다음과 같다. 첫째, 시‧도자치경찰위원회의 사무기구는 사무국으로 설치하되, 사무분석 결과 사무량이 많지 않은 시‧도는 국장급 담당관 형태로 운영하고 과(課)는 설치하지 않는다.
둘째, 시‧도자치경찰위원회의 위원장 및 상임위원은 정무직으로 하고 사무국장은 상임위원이 겸임하고, 과장은 4급 지방공무원 또는 총경으로 책정한다(단, 과장 직급은 복수직 책정 불가). 또한 위원장은 시‧도경찰청장 직급(치안정감~경무관)과 동일(1~3급)하게 연봉을 책정하고(서울‧부산‧인천‧경기는 1급 상당, 대구 등 12개 시‧도는 2급 상당, 세종은 3급 상당), 상임위원은 차하위 등급(2~4급 상당)으로 설정한다.
셋째, 경찰공무원은 시‧도별 3명씩(과장급 총경 1명, 팀장급 경정 1명, 실무급 경위 1명)으로 정원을 책정한다.
넷째, 시‧도자치경찰위원회 위원추천위원회는 시‧도지사 소속으로 설치하며, ①시‧도별 시‧군‧자치구의회의장협의회 추천 1명, ②시‧도별 시장‧군수‧구청장협의회 추천 1명, ③ 경찰청장 추천 1명(현직경찰관 제외), ④지방법원장 추천 1명, ⑤시‧도 기획조정실장 1명(당연직) 등 5명으로 구성하되, 세종특별자치시와 제주특별자치도는 시‧도별 시‧군‧자치구의회의장협의회 및 시장‧군수‧구청장협의회 추천 몫 2명을 시‧도의회 및 시‧도 교육감 추천 2명으로 대체한다.
다섯째, 경찰청장은 자치경찰사무 담당공무원(시‧도자치경찰위원회, 시‧도경찰청 및 경찰서에서 근무하는 경찰공무원) 중 경정의 전보‧파견‧휴직‧직위해제‧복직에 관한 권한과 경감 이하의 임용권(신규채용 및 면직에 관한 권한은 제외)을 시‧도지사에게 위임하여야 하고(강행규정), 시‧도지사는 경감 또는 경위로의 승진임용에 관한 권한을 제외한 임용권을 시‧도자치경찰위원회에 다시 위임해야 하며(강행규정), 임용권을 위임받은 시‧도자치경찰위원회는 시‧도지사와 시‧도경찰청장의 의견을 들어 그 권한의 일부를 시‧도경찰청장에게 다시 위임할 수 있다. 또한 시‧도자치경찰위원회가 임용권을 행사하는 경우 시‧도경찰청장의 추천을 받아야 하며, 시‧도경찰청장 및 경찰서장이 지구대장 및 파출소장을 보직하는 경우에는 시‧도자치경찰위원회의 의견을 사전에 들어야 한다.
「경찰법」 및 「경찰공무원법」 전부개정에 따른 하위 법령 제‧개정안이 2020년 12월 29일 국무회의를 통과함에 따라 다음 날인 2020년 12월 30일 행정안전부에서는 차관 주재로 전국 17개 시‧도의 부단체장 영상회의를 개최하여 시‧도의 적극적인 관심과 협조를 당부하였는데 회의의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다(행정안전부, 2020.12.30).
첫째, 시‧도별로 ‘자치경찰 준비단(T/F)’의 조속한 출범을 요청하였다. 구체적으로 시‧도별로 적절한 인력 배치 및 사무 공간 확보, 시‧도경찰청 내 실무추진단과 유기적 협력체계 구축 등을 요청하였으며, 행정안전부‧경찰청‧자치분권위원회와 시‧도 및 시‧도경찰청 간 별도의 영상회의를 월 1회 이상 개최할 계획이다.
둘째, 시‧도자치경찰위원회 위원추천위원회(5명)의 신속한 구성‧운영을 당부하였는데, 각 추천기관으로부터 위원을 추천받아 시‧도지사가 임명‧위촉할 것과 2021년 2월까지 2명의 시‧도자치경찰위원회 위원을 시‧도지사에게 추천할 것 등이 핵심이다.
셋째, 자치경찰 시행 관련 조례 제‧개정 추진과 관련하여 기구‧정원, 자치경찰사무 범위, 위원회 운영 등 관련 표준조례안 및 기준인력 등을 2021년 1월까지 행정안전부 및 경찰청에서 시‧도로 통보할 계획이며(경찰청에서 시‧도별 자치경찰사무 업무량 분석 결과를 행정안전부에 통보할 예정), 2021년 3월까지 시‧도별 지방의회의 일정 등을 감안하여 조례가 신속히 제‧개정될 수 있도록 협조를 요청하였다.
넷째, 시‧도별로 자치경찰위원회의 위원(장) 임명을 2021년 3월까지 완료하고, 자치경찰위원회 구성‧운영 및 조례 제‧개정 등 준비가 완료된 시‧도를 대상으로 2021년 6월까지 시범실시를 시행하며, 2021년 7월 1일부터 전국적으로 전면 시행할 계획이다.
다섯째, 시‧도자치경찰위원회 사무기구의 조직‧정원 등 필요한 사항은 시‧도조례로 정하도록 되어 있으므로, 향후 시‧도에서 관련 조례 제정 시 3명의 경찰공무원(총경‧경정‧경위 각 1명)을 제외한 전 인력을 지방공무원으로 충원할 예정이다. 아울러, 현재 행정안전부와 경찰청 등에서는 현재가 자치경찰제 도입의 초기 단계인 만큼 처음부터 사무기구의 조직과 정원을 크게 잡기 보다는 2개 과(課) 수준으로 시작하되, 향후 본격적인 운영과정에서 필요하다면 확대해 나가는 것이 바람직하다는 입장인 것으로 파악된다.
여섯째, 현재 2021년 예산편성이 완료된 상황에서 신속한 제도 시행을 위해 경찰청 예산 중 일부(자치경찰사무로 규정된 생활안전, 여성‧청소년, 교통 분야 사업에 대한 소요비용)를 기본 재원으로 ‘국고보조금’ 방식으로 운영하되, 시‧도자치경찰위원회 및 사무국 인건비‧운영예산 등의 부족재원은 예비비로 충당할 예정이다.
지난 제20대 국회에서 더불어민주당 홍익표 국회의원이 ‘국가경찰-자치경찰 이원화 모델’을 중심으로 대표발의한 「경찰법」 및 「경찰공무원법」 전부개정안에 비해, ‘국가경찰 중심 일원화 모델’에 입각한 이번 제21대 국회의 더불어민주당 김영배 국회의원 대표발의 「경찰법」 및 「경찰공무원법」 전부개정안이 오히려 자치분권 측면에서 퇴보한 것이 아니냐는 의견도 있고, 자치경찰제 도입‧운영의 실질적 이해당사자이자 지방행정의 총괄책임자인 시‧도지사의 요구사항이 반영되지 않은 중앙정부의 일방적 정책결정에 불과하며, 자치경찰사무 역시 국가경찰관이 담당‧수행한다는 측면에서 진정한 의미의 자치경찰제가 아니라는 비판과 우려의 목소리가 상존하고 있다.
그러나 이번 자치경찰제 도입 정책은 지난 20년간 논의만 무성한 채 한 걸음도 떼지 못했던 뼈아픈 경험을 상기할 때, ‘역대 최초의 공식적인 자치경찰제 도입‧운영’이라는 큰 의미를 가지는 것이 사실이다. 따라서 자치경찰제 도입‧운영을 위한 「경찰법」‧「경찰공무원법」 전부개정안 및 각종 하위 법령들의 제‧개정이 완료된 현 시점에서 대통령소속 자치분권위원회, 행정안전부, 경찰청 등 관계부처들과 시‧도를 비롯한 지방정부들은 법‧제도적 개선을 요구하거나 추진해 나가기보다는 상호간 긴밀한 협조체계를 구축하여 주민이 지역 내에서 안심하고 생활할 수 있도록 하는데 최선의 노력을 다해야 할 것이다. 또한 시범운영 등 실제 자치경찰제 도입‧운영을 하면서 지역과 현장에서 발생되는 각종 문제점과 애로사항들을 함께 극복해 나가는데 초점을 맞추어야 할 것이다. 다만 지난 30년 동안의 지방자치 경험을 바탕으로 자치경찰제 도입 정책이 시‧도를 비롯한 지역사회에 연착륙하기 위해서는 다음의 사항들에 대한 개선이 우선적으로 고려되어야 할 것이다.
첫째, 제주특별자치도를 제외한 대다수 시‧도의 경우 경찰사무에 관한 경험과 전문성이 부족할 수밖에 없고, 경찰청의 경우에도 시‧도의 일반행정이나 자치사무에 관한 경험과 전문성이 부족한 상황이므로, 중앙정부와 시‧도간 공조체계를 확립해야 할 것이다. 구체적으로 우리나라 자치분권의 컨트롤타워인 대통령소속 자치분권위원회를 중심으로 행정안전부, 기획재정부, 경찰청 및 시‧도경찰청 등의 중앙정부와 시‧도 및 시‧도자치경찰위원회가 모두 참여하는 정기적 회의체를 구성‧운영해야 할 것이며, 하부기구로서 시‧도, 시‧도자치경찰위원회, 시‧도경찰청 및 경찰서 등으로 구성된 지역단위의 정기적 회의체(실무협의회)를 구성‧운영해야 할 것이다. 현재 ‘자치경찰사무와 시‧도자치경찰위원회의 조직 및 운영 등에 관한 규정(제정안)’ 제16조에서 시‧도자치경찰위원회 및 경찰청 등 관계기관과 실무협의회를 구성하도록 하고 있고 운영에 관해서는 시‧도조례로 정하도록 하고 있는 바, 시범실시 과정에서 시‧도. 시‧도경찰청, 경찰서 등 참여기관을 확대하여 실무협의회를 구성‧운영하려는 노력이 필요하다 할 것이다.
둘째, 경찰청을 중심으로 ‘자치경찰제 도입‧운영에 관한 표준매뉴얼’을 제작하여 시‧도 및 시‧도경찰청 등 유관기관‧단체에 제공해 주어야 할 것이다. 앞서 언급한 바와 같이 시‧도와 시‧도경찰청의 상호간 이해가 부족한 현실 하에서 이제 막 제‧개정이 완료된 법령의 내용을 양 기관이 스스로 파악하여 당장 2021년 1월 1일부터 본격적인 준비 또는 시행을 추진해 나가기에는 역부족이다. 특히 경정 이하 경찰공무원에 대한 시‧도지사 및 시‧도자치경찰위원회 임용권의 구체적 범위, 시‧도자치경찰위원회 위원추천위원회 위원의 자격요건, 국가예산의 지원 규모‧범위 및 방식 등이 여러 법령에 걸쳐 매우 복잡하거나 불확실하게 규정된 경우가 다수 존재하므로, 자치경찰제 도입‧운영의 안착과 성공을 위해서는 경찰청 등에서 양 기관에 대한 길잡이 역할을 해줄 수 있는 ‘표준매뉴얼’을 제작 및 제공하고, 시범실시 기간을 적극 활용하여 양 기관에 대한 컨설팅‧교육을 실시해야 할 것이다.
셋째, 실질적인 자치경찰제 도입‧운영을 위해 시‧도에 대한 국비지원의 범위와 방식을 명확히 해야 할 것이다. 정부는 시범실시 소요비용 등과 관련하여 시‧도에 ‘국고보조금’ 방식으로 지원하고, 인건비‧운영비 등의 부족재원은 예비비로 충당할 예정이며, 현재 기획재정부와 경찰청이 협의 중이라고 밝히고 있다(행정안전부, 2020.12.30). 그러나 국고보조금은 일반적으로 일정 비율의 사업비에 대한 시‧도의 부담(매칭)을 요구하는 것이 일반적인데, 이번 자치경찰제는 기본적으로 자치경찰사무, 자치경찰사무 담당공무원 임용권, 시‧도자치경찰위원회 및 위원추천위원회 구성‧운영 등이 모두 법령으로 규정되어 있거나 경찰청 등 중앙정부의 관여가 광범위하게 허용되는 ‘국가경찰 중심의 일원화 모델’이며 시‧도의 자율권과 재량권이 크게 제약되어 있는 국가정책의 일환이므로, 향후 국고보조금 중심의 국비지원 방식이 확정될 경우 시‧도의 재정부담 가중 및 불만 확대 등으로 자칫 자치경찰제의 성공을 담보하기 어려운 상황이 연출될 수 있을 것으로 판단된다. 따라서 당초 대통령소속 자치분권위원회, 행정안전부, 경찰청은 물론 시‧도에서도 적극 동의한 바 있는 ‘자치경찰교부세’ 신설 등 시‧도의 추가적인 재정부담이 없는 국비지원 방식을 마련하여 시행해 나가야 할 것이다.
넷째, 자치경찰제의 핵심적 수혜주체인 주민의 참여를 보장 및 활성화해야 할 것이다. 현재 자치경찰제 관련 법령 제‧개정안에는 주민의 참여를 보장하는 명확한 규정이 부재한 것으로 분석된다. 이 경우 향후 주민들이 자치경찰제 도입‧운영에 따른 변화와 효과를 체감할 수 없게 되어 자칫 경찰과 시‧도에 대한 불신‧불만이 커지게 될 우려가 있다. 특히 국가경찰이 자치경찰사무는 물론 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제12조의 자치행정-치안행정 연계사무를 모두 담당하게 됨에 따라 주민의 입장에서 자치경찰제 도입‧운영의 실익을 판단하기 어려울 가능성이 존재하는 바, 시범실시 과정에서부터 지역 치안정책과정에 대한 지역주민 또는 주민대표기관의 참여를 보장함으로써 주민의 체감효과를 확대하고, 지역 내 치안공백이 발생되지 않도록 노력해 나가야 할 것이다.
다섯째, 범정부 차원에서 ‘자치경찰제 현장 모니터링단’을 구성‧운영해야 할 것이다. 현재 정부와 시‧도 모두 실제 자치경찰제를 도입‧운영 과정에서 발생되는 지역 현장의 각종 문제점과 애로사항들을 점진적으로 수정‧보완해 나가자는데 암묵적 합의가 이루어진 바, 대통령소속 자치분권위원회, 기획재정부, 행정안전부, 경찰청 등 관계 중앙부처와 경찰 및 자치분권 전문가들로 구성된 모니터링단을 구성하여, 현장의 의견청취를 바탕으로 한 개선방안을 지속적으로 마련해 나가야 할 것이다. 한편 전국 17개 시‧도의 공동입장을 대변하는 대한민국시도지사협의회에서도 2021년 1월부터 ‘자치경찰제 전문가 모니터링단’을 구성‧운영해 나갈 예정이며, 시‧도에 대한 국가경찰‧자치경찰에 대한 이해증진, 지역적 특성에 적합한 합리적인 자치경찰제 운영방안 컨설팅 등을 추진해 나갈 예정이며, 지역 현장의 애로사항 청취 등 시‧도의 목소리를 반영한 각종 행‧재정적 정책대안을 마련하여 정부와 국회에 적극 건의해 나갈 계획이다.
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