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[분권레터]미국의 코로나19 피해 구제 정책 : 쟁점과 시사점

작성자웹진관리자작성일2021-01-07
열린공간

미국의 코로나19 피해 구제 정책

: 쟁점과 시사점

2020년은 코로나19로 인해 많은 것이 바뀐 해였다. 특히 확진자수가 많았던 미국은 다양한 피해 구제 및 경기부양책으로 코로나19로 인한 어려움을 타파하기 위해 노력했다. 5차례 이어졌던 미국의 코로나19 피해 구제 및 경기부양책에 대해 알아보고 국내 코로나19 정책에 대한 실마리를 알아본다.
이우정 / 대한민국시도지사협의회 지방재정연구부 연구위원

미국의 코로나 19 발생 현황

미국의 코로나 확진자는 약 2,100만명을 넘었으며, 이는 전 세계 확진자의 25%를 차지하고 두 번째로 많은 인도의 2배 이상이다. 코로나 19로 인한 경제적 충격을 회복하고 감염 확산을 막기 위해 미국의 주(州) 및 지방 정부들은 영업시간 제한, 모임 규제, 휴교 등의 대책을 도입하여 시행하고 있다.
[표 1] 코로나19 발생 국가별(1위~10위) 확진자 수 (2021.1.6.기준)
순위 국가 확진자 (천명)
1 미국 21,044
2 인도 10,356
3 브라질 7,810
4 러시아 3,250
5 영국 2,787
6 프랑스 2,737
7 터키 2,270
8 이탈리아 2,181
9 스페인 1,982
10 독일 1,814
전 세계 총 확진자수 86,379
출처: CSSE at Johns Hopkins Univ. (검색일: 2021.1.6.)

미국 연방정부의 코로나 구제·피해 지원 패키지

20년 12월의 5차 부양책까지 총 3조 7,000억 달러 투입
미국 연방정부는 코로나 19에 대응하기 위해 총 4차례에 걸쳐 2조8000억달러의 자금을 지원했다. 지난 12월 27일 확정된 5차 경기부양책을 포함하면 총 3조7,000억 달러(약 4,077조원) 규모이다(동아일보 2020). 1차는 83억달러 규모로 치료제 및 백신 개발과 공중보건당국에 대한 지원금으로 구성되어 있다. 2차는 전 국민 코로나 테스트 무료와 실업보험 확대 등에 1,040억 달러를 지원했다. 3차는 가장 규모가 큰 2조 2,000억 달러로 기업 대출 지원 5,000억 달러, 중소기업 구제 3,670억 달러, 실업보험 혜택 확대에 2,500억 달러, 개인 현금 지급 2,500억 달러, 주·지방정부 지원에 1,500억 달러 등이 포함되어 있다. 4차는 급여보호프로그램과 중소기업 대출 등에 대한 지원으로 총 4,840억 달러 규모의 경기부양책이다(삼일회계법인 2020; 국민일보, 2020).
[표 2] 코로나19 극복을 위한 미국의 대응(재정) 정책
의회 승인일 지원 규모 및 내용
1차 지원
(3월 6일)
코로나19 대응을 위한 83억달러 긴급 패키지 의회 통과
- 치료제·백신 개발 등에 30억달러, 연방·주·지방 공중보건 당국에 22억달러 지원, 해외사용 10억달러
2차 지원
(3월 18일)
코로나19 구제를 위한 1,040억달러 의회 통과
- 전국민 코로나 테스트 무료, 병가근로자 급여 지원, 실업보험 확대 등
3차 지원
(3월 29일)
2.2조달러 규모의 부양책 패키지 최종 승인
- 기업대출 5,000억달러, 중소기업 구제 3670억달러, 실업보험 혜택 확대 2,500억달러, 개인현금지급 2,500억달러, 주/지방정부 지원 1,500억달러, 병원/의료시설 지원 1,300억달러
4차 지원
(4월 24일)
4,840억달러 규모의 코로나 추가 부양책 승인
- 급여보호프로그램 3,210억달러, 중소기업대출 600억달러, 병원지원 750억달러
5차 지원
(12월 21일)
코로나 19 경기부양책 통과

지방정부의 재정 어려움 체감

지방정부 90%는 세입감소 경험
지방정부 76%는 지출증가 경험
팬데믹 이후, 지방 세입 21% 감소 및 지출 17% 증가
미국 도시정부 연합체인 전미도시연맹(National League of Cities)은 코로나19 피해 극복을 위한 방안이 논의되고 연방의회에서의 심의를 앞두고 코로나19가 지방정부의 재정에 끼치는 영향과 연방정부의 재정지원 필요성에 대한 서베이 결과를 발표했다. 당시 연방의회는 코로나19 피해 극복과 경기부양을 위한 2개의 법률안을 두고 공화당과 민주당이 대립하는 상황이었다.
전미도시연맹의 서베이는 11월 10일부터 22일까지 진행되었으며, 총 901개의 지방정부(cities, towns, villages, communities 등)가 응답하였다. 지방정부 중 90%는 세입 감소, 76%는 세출 증가를 경험하고 있다고 응답하였다. 팬데믹 이후 평균적으로 지방정부의 세입은 21% 감소한 반면, 필수인력에 대한 개인보호장비, 원격근무기술 지원, 초과 근로 수당 등으로 인해 세출은 17% 증가하였다.
따라서 지방정부에 대한 추가적인 재정지원 대책이 나오지 않는다면 지방정부 중 71%가 재정적 부담이 가중될 것이라고 예상했다. 그리고 지방정부의 절반 이상은 그러한 재정적 어려움은 지역주민에게 필요한 공공서비스를 제공하는데 부정적 영향을 미칠 것으로 보았다. 도시 규모별로는 대도시(인구 30만 이상)의 89%, 중규모도시(인구 5만~30만)의 71%, 소도시(인구 5만 미만)의 52%가 재정적 어려움 및 서비스 제공에 대한 우려가 있다고 응답하였다.
코로나19가 지방정부의 세입과 지출에 미치는 영향
[그림 1] 코로나19가 지방정부의 세입과 지출에 미치는 영향

연방정부의 재정지원 부족

지방정부 29%는 연방정부 CRF 프로그램의 지원을 받지 못함
지방정부 62%는 연방정부나 관계기관으로부터 추가적인 지원금을 받지 못함
미국의 많은 지방정부는 연방정부로부터 받는 지원에서 금액 자체뿐 아니라 유연성도 부족하다고 보았다. 서베이 결과를 토대로 추정하면, CRF(Coronavirus Relief Fund)로부터 보조금이나 기금을 받지 못한 곳이 29%(6,000개의 도시, 타운, 빌리지 등)에 달한다. CRF는 작년 미국정부가 코로나19에 대응하기 위해 긴급예산법인 「CARES Act」에 주정부 및 지방정부, 자치정부 등에 대한 보조금 지원을 위해 만든 항목으로 1,500억달러 규모이다. 이에 따라 주정부에 1,390억달러, 지방정부에 80억달러 및 미국령 지역정부에 30억달러가 지원되었다(김준헌, 2020). 이는 앞에서 말한 3차 지원 패키지의 일부 내용이다. 연방 보조금은 주정부에 우선 배정되어 인구 및 각 지방정부의 세수 부족 상황을 기준으로 다시 배분한다. 결과적으로 지방정부 중 7%만이 CRF의 혜택을 받았다. 서베이 결과에 따르면 62%의 지방정부가 연방정부나 관계기관1)으로부터 그 어떤 지원도 받지 못했다. 그 결과 지방정부의 2/3는 코로나19가 지방 재정 건전성에 부정적 영향을 끼칠 것으로 내다봤다.
지방정부에 대한 지원 현황 (서베이 및 추정 결과)
[그림 2] 지방정부에 대한 지원 현황 (서베이 및 추정 결과)

긴축재정 운용을 위한 인력 감축

대부분 지방정부, 인력운용 축소 통한 재정부족 대응
도시정부 37%는 고용 및 임금 동결, 일시해고 및 휴가 등 경험
코로나19로 인한 지방세입의 감소와 세출의 증가는 지방재정 운용에 악영향을 미쳤다. 이에 대한 대응으로 미국의 지방정부들은 인력감축을 채택하고 있다. 지방정부의 37%는 정부 근로자(municipal employee)를 줄였다. 여기에는 추가 고용을 하지 않거나, 급여 동결, 일시 해고, 근로시간 감소, 명예퇴직 등이 모두 포함된다. 브루킹스 보고서에 따르면, 주정부 및 지방정부는 팬데믹 이후 7%의 인력을 감축하였다. 대략 130만명에 해당하는 숫자이다. 피츠버그는 2021년 예산안을 계획할 때 약 1억 달러의 예산 부족에 직면하였으며, 그 부족액을 메우기 위해 직원 400명(10%에 해당)을 감원하였지만 턱없는 수준이라고 했다. 예산부족이 인력 감축으로 이어지고 있는 것이다. 이는 지역민에게 필수적인 공공 서비스(교육, 공원, 교통 등) 축소로까지 확산될 수 있다.
지방정부의 인력 감축
[그림 3] 지방정부의 인력 감축

경기부양책의 구성 및 주요 내용

미국 연방정부의 제5차 코로나19 피해구제 및 경기부양책은 2개의 법률로 발의되었다. 하나는 7,480억달러 규모이다. 이는 상대적으로 논란이 덜한 것으로 중소기업 급여보호프로그램(PPP), 백신 배포 지원, 코로나19 감염검사 비용, 학교 방역 등으로 구성되어 있다. 다른 하나는 주·지방정부 등에 대한 지원금 등의 1,600억달러 지원 법안이다. 이 금액에서 CRF를 통한 지원금인 1,520억원의 경우, 1/3은 각 주의 인구 기준으로 분배하고, 나머지 2/3는 각 주의 세수 감소 정도에 따라 배분한다. 그리고 주정부는 인구, 세수손실, 또는 두 기준을 합친 기준으로 산하 지방정부에 배분하며, 80억달러는 원주민에게 제공된다.
[표 3] 코로나 19 경기부양책 구성 및 주요 내용
부문 프로그램 예산액(억달러)
근로자 및 중소기업 지원 ·중소기업 급여보호프로그램
·중소기업 지원
·실업자 지원
7,480
미국인 건강 안전 지원 ·백신 개발 및 배포 지원
·코로나 19 감염 검사 비용
·의료인력 및 보건인력 대한 지원
·정신건강에 대한 지원
경제 회복을 위한 지원 ·운송부분에 대한 지원
·아동 양육 안정 보장
·취약계층에 대한 지원
·농어민 지원
·우정사업에 대한 지원
미국인 가정과 학생을 위한 지원 ·영양 지원
·임대료 지원
·학생대출 지원
교육기관 및 통신에 대한 지원 ·통신 지원
·교육 펀딩
주·지방·원주민에 대한 지원 1,600
자료 : Emergency Coronavirus Relief Act of 2020(summary, 2020.12.14.)
Bipartisan State and Local Support and small Business Protection Act of 2020(summary, 2020.12.14.)

법률안관련 논의 및 심의 과정

2020년 하반기 내내 상하원에서는 추가 부양책 규모에 대한 논의가 이어졌다. 공화당과 민주당의 인식 차이가 매우 큰 와중에 미국의 코로나19 확산세가 매우 극심해지면서 부양법안의 연내 처리를 위해 법안을 두 개로 분할하여 발의했다. 총 9,080억달러 부양책 중 양당 의견차가 심한 항목인 기업면책 특권, 주·지방정부 지원금 등 1,600억달러 규모를 별도로 뺀 것이다. 12월 14일 두 개로 쪼개진 법안이 의회에 상정되었고 논의가 이뤄진 끝에 12월 21일 지방정부 지원금 내용이 포함된 법안은 제외된 채 7,480억달러 규모의 부양책만 가결되었다.
[표 4] 미국의 경기부양책 논의 및 처리 경과
날짜 주요 내용
2020년 5월~9월 민주당 : 3조 5,000억달러 경기부양책 제시
공화당 : 1조달러 경기부양책 제시
※ 스티븐 므누신 재무장관 : 1조 5000억달러 제안
2020년 12월 1일 초당파 의원 : 9,080억달러 규모 제안
2020년 12월14일 초당파 의원 : 9,080억달러 법안을 두 개로 분리하여 발의 (7,480억달러 / 1,600억달러)
2020년 12월 21일 코로나19 경기부양 법안 의결
2020년 12월 27일 대통령 서명
지방정부에 대한 지원은 이미 충분
지방정부에 대한 지원으로 지방정부의 방만한 예산 운용, 책임감 및 위기관리역량 약화 우려
법안이 통과된 후 미국시장회의(USCM, U.S. Conference of Mayors) 의장인 Greg Fisher는 연방정부가 코로나 19 대응과 복구를 위해 지방정부의 정책에 의존하고 있음에도 이 법안으로는 지방정부 책임자가 주민의 일자리와 복지 제공을 위해 필요한 자원을 제공하지 못한다고 비판했다(Smartcitiesdive 2020).
첫째, 연방정부는 지방정부의 세수 부족을 메워줘야 할 의무가 없다. 미국 통계국(Census Bureau)의 최근 데이터에 따르면 주와 지방정부의 합산 세입은 작년과 비슷한 수준이므로 추가적인 지원은 필요하지 않다. 코로나19에 대응하기 위해 연방정부는 기존의 8,000억달러 보조금에 추가하여 이미 주 및 지방정부에 3,600억달러를 지원했기 때문이다. 연방정부의 지원액이 주 및 지방정부의 세수부족액을 초과한다는 것이다. 물론 관광업과 같이 코로나19로 인한 타격이 큰 산업에 주로 의존하는 지방정부의 경우 연방정부의 지원액으로 세수 부족을 메우기에는 매우 부족할 수도 있다는 것은 인정하고 있다.
둘째, 좋지 않은 선례를 남길 수 있다는 것이다. 예산을 무책임하게 운용한 주 및 지방정부에 대한 추가적인 지원액은 천문학적 수준으로 증가할 우려가 있다.
셋째, 연방정부의 지원으로 지방정부가 자신들의 예산을 점차 확장하고 이로 인해 미래의 다른 위기 상황에서 지방정부의 회복력을 떨어뜨릴 수 있다는 것이다. 예를 들어 구조적인 연금 부족은 지방정부에서 계속 발생하고 있는 문제로 잠재적 위험을 갖고 있다. 즉 연방정부에 대한 의존으로 지방정부의 회복역량을 저하시킬 것으로 우려했다.
넷째, 형평성 차원과 지방정부의 위기관리역량에서 연방정부의 지원을 반대한다. 1인당 부채액이 연방정부가 지방정부보다 7배 큰 상황에서 지방정부의 세수 부족을 연방정부가 부담하는 것은 말이 되지 않는다. 이는 지방정부의 비용을 연방의 납세자에게 일시적으로 재분배하는 것 그 이상이다. 또한 연방정부의 지원은 지방정부가 일상으로 돌아가기, 예를 들어 등교 재개, 셧다운 해제 등을 위해 내려야 할 의사결정 능력을 저해한다. 기본적으로 지방정부의 책임자는 기업 운영을 감독하고 경제활동과 학교 재개 또는 지속적인 폐쇄에 따른 잠재적 위험을 부담해야 한다.
다섯째, 가장 제한적인 경제 정책을 시행하는 주(州)는 경제적 손실, 근로자 감축 등 가장 큰 고통을 겪고 있다. 이런 상황에서 연방의 납세자들이 그러한 지방정부에 지속적으로 보조해 줄 필요가 없다.
Michel(2020)이 지적하고 있는 지방정부의 책임감 및 위기관리역량 약화, 예산 운용에 대한 도덕적 해이, 연방 납세자의 입장 등의 비판은 중앙정부와 지방정부의 관계에서 일반적으로 지적될 수 있는 부분이다. 그러나 연방정부는 이미 주 및 지방정부의 세입 손실액보다 많은 재정 지원금을 지급했기 때문에 더 이상의 지원을 반대한다는 의견에 대해서는 다시 생각해 볼 필요가 있다.
코로나19로 인한 경기침체와 그에 따른 지방세입의 감소는 인정되고 있다, 다만 세입감소 금액 및 지방정부 상황에 따른 세입감소와 세출 증가의 규모 차이 등은 존재한다. 이에 대해 연방의회는 1,600억달러 규모의 주 정부와 지방정부 지원을 내용으로 하는 법안을 부결시킨 것은 아쉬운 점이 있다. 그리고 Michel(2020)과 같이 코로나19로 인한 세입 감소액이 작거나 없기 때문에 지원이 필요하지 않다는 주장은 위험하다. 코로나19가 초래할 경기침체는 지속될 것이며, 아직 그에 따른 세입감소액은 현실화되지 않은 것으로 볼 수도 있기 때문이다. 지금과 같은 위기 상황에서 재정 권한을 지닌 연방정부가 보다 적극적으로 지방재정을 지원함으로써 지방정부는 효과적 프로그램을 설계하여 추진할 수 있다. 단순하게 판단하여 과거의 지방세입을 유지하는 수준에서 지방세입 손실만을 보전하는 것만으로는 침체된 경제와 국민의 소득감소에 따른 다양한 문제를 해결할 수 없다. 따라서 보다 적극적인 지방재정 지원책이 필요하다.
1) FEMA(Federal Emergency Management Agency, 미연방재난관리청), HUD(Department of Housing and Urban, 주택도시개발부)
[참고자료]

김준헌(2020) 미국의 코로나19 위기에 대응한 CARES Act의 주요내용과 시사점, 외국입법 동향과 분석(제41호), 국회입법조사처, 2020.5.20.

삼일회계법인(2020), 코로나 극복을 위한 국가별 대응 정책.

국민일보(2020), 코로나 19 대응 595조 추가 지원 예산안, 미 상원 통과, 2020.4.22.

조선일보(2020), 므누신 미 재부 “추가 부양책 규모 키워야...초당적 합의필요” 2020.9.2.

동아일보(2020), 미 ‘9000억달러 경기부양안’ 잠정합의

Adam Michel, Congress is right not to pass bailout for states and cities. 2020.12.23. The Heritage Foundation

Irma Esparza Diggs, Cities await critical federal relief from congress at the 11th hour. 2020.12.8. NLC

Irma Esparza Diggs, COVID relief package – what is included and what is missing. 2020.12.15. NLC

NLC new announcement. 2020.12.1. NLC

Smartcitiesdive(2020), Congress passes COVID stimulus without state,local aid. 2020.12.22.

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