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[분권레터]국가균형발전 전략의 전환, 권역별 거점도시로 뭉치고 연결하자!

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-04-05
이슈공간

국가균형발전 전략의 전환,


권역별 거점도시로 뭉치고 연결하자!

국가균형발전은 역대 정부들의 주요 정책 아젠다였다. 참여정부는 지금의 세종특별자치시인 행정중심복합도시와 혁신도시를 국정과제로 삼아 추진했다. 이명박 정부는 광역경제권, 박근혜 정부는 지역행복생활권 그리고 문재인 정부는 혁신도시 시즌2, 도시재생 및 한국판 뉴딜을 균형발전의 핵심 아젠다로 삼아 추진 중이다.
이주원 / (前)국토교통부장관 정책보좌관
정부의 노력에도 지방소멸 위기는 빠르게 진행되고 있다. 여러 법1)을 제정하고 대규모 사업을 추진했음에도 불구하고 수도권과 비수도권의 인구, 산업, 문화 등의 격차는 오히려 확대되고 있다. 중앙정부의 일률적인 지원정책은 지역의 특화된 발전에 도움이 되지 못했다. 균형발전 정책 사업들이 본래의 취지를 달성하지 못하고, 지역 간의 과잉경쟁을 유발하는 부작용을 만들기도 했다.
수도권 쏠림 현상으로 인하여 이미 지방은 인구감소, 지역소멸, 지방대학 위기 등 빨간불이 켜졌다. 수도권과 비수도권 인구 구조를 보면 수도권 집중이 얼마나 심한지 확인할 수 있다. 통계청(2020년)에 따르면, 2020년 7월 1일 기준으로 수도권 인구가 2,596만명, 비수도권 인구가 2,582만명으로 수도권 인구가 비수도권 인구를 추월했다.
<그림 1> 수도권과 비수도권 인구 수 전망 (통계청, 2020년)
지방의 쇠퇴와 소멸 위기를 상징적으로 보여주는 것 중 하나는 입학 정원을 채우지 못하는 지방대학들이다. 전국적으로 추가모집 인원의 90%가 지방대에서 발생하고 있고, 지방거점 국립대학 9곳도 미달 사태에 직면에 있으며, 133개 전문대학의 과반은 정원을 채우지 못하고 있다(조선일보 2021년 2월 25일). 특히 지방대학들은 올해 최악의 위기를 맞았다. 사립대학뿐만 아니라 지방의 거점 국립대학교도 예외가 아닌 상황이다. 지방거점 국립대 9곳도 모두 추가모집을 진행하였다. 경북대가 135명으로 가장 많고, 제주대 133명, 경상대 123명, 부산대 90명, 충남대 60명, 전북대·충북대 각 53명, 강원대 45명, 전남대 23명이었다. 지방 사립대의 경우에는 대구대가 876명으로 가장 많았고, 동명대 804명, 상지대 769명, 신라대 746명 등으로 나타났다. 추가모집 인원이 500명이 넘는 지방대만 12곳에 달했다. 출생아 수의 지속적 감소에 따른 학생 수 감소와 수도권으로의 인구 이동은 지역의 대학들을 고사시키는 원인이 되고 있다.
중앙주도의 국가균형발전 전략은 한계를 드러냈다. 우선 국가균형발전과 수도권의 글로벌 경쟁력 확보라는 정부의 목표를 어느 것도 충족시키지 못하고 있다. 둘째, 중앙정부 주도의 균형발전정책은 ‘획일적인 지역안배 프레임’에서 벗어나지 못하고 있다. 지역안배 프레임에 빠진 산술적인 자원 배분 방식으로는 지속적인 균형발전을 이뤄가기 힘들다. 이미 세계는 광역 대도시권 육성전략으로 중심도시와 주변 지역을 광역경제권을 묶어 경쟁력과 시너지를 극대화하고 있다. 분산을 위한 거점 중심의 집중전략을 균형발전 전략으로 쓰고 있는 것이다.
정부는 지난 2월 4일 ‘공공주도 3080+, 대도시권 주택공급 획기적 확대방안(이하, 2.4부동산대책)’을 발표했다. 2.4부동산대책의 핵심은 중앙정부·지방자치단체·공기업2)이 주도하여 2025년까지 전국에 83만호의 주택을 공급하겠다는 것이다.
서울과 대도시 중심의 주택공급을 통한 주택가격 안정화의 효과에 대하여는 학자들 간에도 이견이 분분(紛紛)하다. 효과가 있다고 하더라도 다른 부정적인 영향도 고려해야 한다. 국가균형발전과 충돌한다는 것이며, 부동산 버블이 꺼졌을 때 닥쳐올 충격을 완화하기 어렵다는 점이다.
2.4부동산대책은 전국을 대상으로 하지만 수도권 중심 대책이기 때문에 오랫동안 공고화된 국토의 불균형발전을 더욱 심화시킬 수 있다. 2021년 현재 다수의 기초지자체들은 소멸, 쇠퇴, 활력저하, 인구감소 등 저성장시대의 위기에 빠져 있다. 이를 완화하기 위한 정부 차원의 다양한 대안들이 모색되는 가운데 발표된 수도권(61.6만호 : 서울 32.3만호, 인천경기 29.3만호)을 중심으로 대규모 주택을 공급하는 부동산대책을 쇠퇴위기에 직면한 비수도권의 지방정부들이 환영할 수 있겠는가?
<그림 2> 대한민국 격자 인구 카토그램
<그림 2>는 대한민국의 인구불균형을 적나라하게 보여주는 ‘격자 인구 카토그램’이다. 서울, 인천, 경기 등 수도권의 인구가 압도적이다. 5대 광역시인 부산, 대구, 광주, 대전, 울산의 인구를 모두 합산해도 넘을 수 없다. 2.4부동산대책은 인구 불균형을 더 강화할 것이라는 우려를 피하기 어렵다.
서울과 수도권 중심의 주택정책은 국토의 불균형을 심화시키고 균형발전을 저해하는 요인이 된다. 물론 수요측면에서 볼 때, 수도권으로 집중되는 인구로 인하여 수도권 지역에 양질의 주택이 부족한 것은 사실이다. 2.4부동산대책도 이러한 측면에서 나온 것이지만, 수도권과 비수도권의 불균형을 완화하는 방안도 시급하게 마련되어야 한다. 특히 지역 활성화 관련해서 공급이 부족하진 않지만 주택의 질이 수도권이나 대도시와 비교하여 낮은 지방 도시들의 경우 도시재생뉴딜 등의 사업을 통해 강력한 대안마련이 필요하다.
<그림 3> 수도권 광역교통망 계획
3기 신도시 발표 등 수도권 집중 부동산대책은 필연적으로 수도권 광역교통망 확충을 동반한다. <그림 3>에서 보듯이 3개의 GTX 노선으로 상징되는 수도권 광역교통망 확충은 인구와 산업, 문화의 분산이 아니라 서울로의 집중을 가속화할 것이다. 즉, 수도권의 역할과 위상이 더욱 강화된다는 것이다.
그리고 공급주도형 2.4부동산대책은 자산시장의 거품이 빠지면 정책적 대응을 하기 어렵다. 주택가격의 상승요인은 매우 복잡하기 때문에 공급만으로 해소되기 어렵다. 오히려 저성장 시기 정부가 추진한 양적완화, 저금리가 주요 원인일 것이다. 이런 이유로 천정부지로 솟구치는 집값을 지금과 같은 주택 공급 대책만으로는 잡기 어렵다. 시중에 흘러넘치는 유동성 자금이 부동산, 주식 등의 자산시장으로 넘치게 흘러가기 때문이다. 만약 인플레이션으로 인해 자산시장의 버블이 붕괴한다면, 이는 가계 부채 증가로 이어질 것이다. 최악의 시나리오는 금리까지 인상되어 가계부채가 많은 소상공인 등 자영업자들의 개인 파산 문제로 확산 될 수도 있다.
수도권 중심이 아닌 분산을 통한 균형발전전략이 필요하다. 이를 위해 다양한 지역거점을 메가시티로 집중시켜야 한다. 세계 도시들은 광역 대도시권 육성 전략으로 경쟁력을 키우고 있다. 중심도시와 주변 지역을 광역경제권으로 묶고, 철저한 계획과 기능분담을 통해 시너지를 극대화하는 전략을 취하고 있다. 이러한 지역거점 도시를 메가시티(Mega city)라고 부른다.
메가시티는 중심도시를 거점으로 기능적으로 연결된 인구 1천만명 이상의 대도시를 의미한다. 기능적으로는 교육-경제-주거-공간-에너지 등 모든 것을 포괄하는 복합도시이며, 복수의 지방정부들이 연계된 초광역연합 도시가 되기도 한다. UN 자료에 따르며, 인구 1천만명 이상 도시가 2018년에는 33개였는데, 2030년에는 43개로 증가한다. 또한 인구 500만 명에서 1천만명 사이의 대도시는 2018년 48개에서 2030년에는 66개로 증가할 것으로 전망되고 있다.
서울 중심의 수도권 집중을 극복하려면 ‘분산을 위한 거점 집중’인 메가시티로 돌파해야 한다. 메가시티 전략의 하나로 광역연합 형태가 논의되고 있다. 예를 들어 김경수 경남지사는 생활권과 경제권 중심의 유연한 권역별 발전전략으로 수도권 외 권역별 다극화 전략을 추진하고 있다. 다극화 전략의 핵심 방향은 국제적 경쟁력을 갖춘 메가시티 구축 지역이 주도하는 균형발전 정책으로 전환 수도권과 지방이 상생하는 새로운 협력 등이다. 특히 부산, 울산 및 경남이 연결되는 동남권 메가시티 발전전략 모델은 공간혁신(1시간 생활권 광역대중교통망 구축), 산업-경제혁신(동남권 물류플랫폼 구축), 인재혁신(지역 우수인재 집중양성), 거버넌스 체계구축(광역특별연합 구상) 등으로 나뉘어 있다.
호남지역은 ‘호남 RE300, 호남 초광역권 에너지경제공동체’ 구상을 제시하고 있다. 재생에너지의 ‘에너지 소통 고속도로 확보’와 ‘에너지 전환 기본소득’ 등이 핵심이다. 호남RE300은 프로젝트 기반의 초광역연합(광주-전남-전북) 전략으로 볼 수 있다. ‘그린 뉴딜과 지역균형 뉴딜’ 과제로써 ‘재생에너지’를 호남의 미래 성장 동력으로 삼는다는 점이 특이점이다. 기존의 SOC(사회간접자본) 개발 중심의 지역발전전략과는 차별화되고 있다. 호남RE300은 에너지 소통 고속도로를 개통하여 2030년까지 새만금, 신안 등에서 생산한 재생에너지를 호남에서 소비(100%)하고, 2050년까지 200%를 추가 생산하여 다른 지역으로 송전한다는 거대한 재생에너지 산업생태계 구상인 것이다. 생산된 재생에너지 소득 일부를 지역민의 기본소득으로 보장하는 ‘에너지 기본소득’도 병행된다.
이외에도 여러 광역자치단체들이 상생협력을 위한 행정통합, 메가시티 논의를 활발히 진행하고 있다. 대전·세종·충남·충북은 2020년 11월 4개 시도지사들이 충청권 광역생활경제권 추진 합의문을 발표하였으며, 충청권 광역생활경제권 전략수립을 위한 연구용역 및 충청권 광역철도망 등의 공동사업을 추진하고 있다. 대구와 경북은 행정통합 공론화위원회를 구성해서 2021년 2월 행정통합 기본계획안을 확정해서 발표했고, 2022년 7월 특별자치도 출범을 목표로 하고 있다.
중앙정부에 의한 획일적 균형발전 논리에서 벗어나 메가시티 도시화 전략을 제대로 구상하고 실행해야 한다. 다행히 지난해 12월 9일 지방자치법 전부 개정으로 ‘특별지방자치단체 설치·운영 규정’이 마련됐다. 개정안의 주요 내용은 2개 이상의 지자체가 공동으로 특정 목적을 위해 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때, 특별지방자치단체의 설치가 가능하다. 이러한 제도변화를 활용하여 메가시티 구상을 실천할 수 있게 되었다.
서울 중심의 수도권 일극체제를 다극체제로 분산하여 다른 지역거점 메가시티를 육성하여야 한다. 동남권 물류플랫폼 메가시티, 호남RE300 에너지경제공동체 사업, 충청권 광역경제생활권, 대구·경북 통합, 광주·전남의 통합 논의들도 특별지방자치단체로 추진할 수 있도록 고민하고, 나아가 메가시티 전략으로 ‘분산을 위한 집중’이 성공해야 대한민국이 성공할 수 있다.
1) 수도권정비계획법(1983), 도서개발촉진법(1986), 농어촌도로법(1991), 농어업인삶의질법(2004), 국가균형발전법(2004), 기업도시법(2005), 혁신도시법(2007), 도시재생특별법(2013), 지방대육성법(2014), 지역개발지원법(2015), 귀농어귀촌법(2015) 등
2) LH공사 직원들의 3기 신도시 집단투기 사건으로 공기업에 대한 신뢰가 무너져 2.4부동산대책이 빛바래졌다.
  • 담당팀 : 정책연구실
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