지방외교 추진

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[분권레터]광역연합형 특별지방자치단체의 기능과 세입구조 분석 : 미국과 독일 사례

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-04-08

정책공간

광역연합형 특별지방자치단체의 기능과 세입구조 분석 :

미국과 독일 사례

하나의 지방정부는 독립된 주체로서 법령에 근거한 다양한 기능과 사무를 수행한다. 지방정부의 규모는 지역과 국가 등에 따라 매우 다르며, 수행 기능과 사무도 다르다. 따라서 단일의 지방정부가 지역 주민을 위한 모든 행정과 서비스를 독자적으로 수행하는 것이 비효율적이거나 효과가 낮은 경우가 있다. 이러한 비효율성이나 비효과성의 문제를 해결하기 위하여 보다 넓은 공간적 범위의 지방정부, 즉 복수의 지방정부들이 특정한 기능이나 사무를 통합적으로 수행하기 위해 별도의 지방정부를 구성할 수 있다. 이러한 유형의 지방정부를 광역연합형 특별지방정부로 명명할 수 있다. 우리나라 지방자치법은 특별지방자치단체를 설치할 수 있음을 규정하고 있지만 그 유형 등은 제시하지 않고 있다.

본 글에서는 연방제 국가의 ‘광역연합형 특별지방자치단체’의 주요 기능과 세입구조를 분석한다. 미국 미네소타 트윈시티 광역연합(The Metropolitan Council of the Twin Cities Area)과 독일 슈투트가르트 광역연합(Verband Region Stuttgart)의 특징과 세입구조를 분석하고 비교한다. 그리고 미국과 독일의 사례가 우리나라에서 논의되고 있는 특별지방자치단체의 구성과 운영을 위한 세입기반에 주는 시사점을 제시한다. 해외사례 자료의 수립에 도움을 주신 대한민국시도지사협의회 미국사무소와 프랑스사무소에 감사드립니다.

박관규 / 대한민국시도지사협의회 정책연구실장
주윤창 / 대한민국시도지사협의회 지방재정연구부 연구위원

광역연합형 특별지방자치단체의 의미

지방자치법은 ‘2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때에는 특별지방자치단체를 설치할 수 있다’고 규정하고 있다. 특별지방자치단체를 구성하는 지방자치단체는 상호 협의에 따른 규약을 만들고, 해당 지방의회의 의결 후 행정안전부 장관의 승인을 얻어 법인으로 설치하도록 규정하고 있다. 여기서 ‘광역’은 지리공간적으로 넓은 지역을 의미하며, 복수의 지방자치단체가 구성하는 경우를 의미한다. 우리나라의 경우, 지방자치단체는 17개 시·도인 광역과 226개 시·군·구인 기초로 구분되므로 광역이나 기초가 특별지방자치단체를 구성하는 주체가 된다.

한편 ‘광역’의 의미가 우리나라의 ‘광역지방자치단체’를 지칭하는 경우에는 다른 의미가 된다. 이는 자치단체의 유형 중 특별시, 광역시, 도, 특별자치시·도를 지칭하는 ‘광역’ 시ㆍ도를 의미하며, ‘광역연합형 특별지방자치단체’는 광역 시·도 정부만이 특별지방자치단체의 구성기관이 된다. 이와 같이 광역연합형 특별지방자치단체는 복수의 의미가 있음을 이해하고, 구성기관의 형태에 따라 달라진다는 점을 인지하여야 한다. 다만 연방제 국가에서 복수의 주정부(State 또는 Land)들이 연합형 특별지방정부를 구성한 사례는 없다. 다만 지방자치관련 권한을 가지고 지방자치를 실현하고 있는 연방제 국가의 특성이 반영되어 있다.

미국 미네소타 트윈시티 광역연합

구성 및 거버넌스

미국 미네소타(Minnesota)주의 트윈시티 광역연합(The Metropolitan Council of the Twin Cities Area)은 인구 증가와 도시 확대 시기의 도시문제를 해결하기 위해 고안되었다. 트윈시티 광역연합은 1967년에 출범하였으며, 최근 인구는 360만명 정도이고, 미네소타주의 미니아폴리스(Minneapolis)와 세인트폴(Saint Paul) 등 2개 대도시를 중심으로 구성되었기 때문에 쌍둥이 도시(Twin Cities)로 명명되었다. 그렇지만 트윈시티 광역연합은 302개 지방의 정부 및 행정기관이 참여하고 있다.

트윈시티 광역연합이 지닌 주요 기능이나 사무는 지역기획, 대중교통, 폐수처리, 공원 및 공유지 관리, 저소득층 주거지원 등이다. 주로 카운티 정부와 기초지방정부(시, 타운 및 빌리지 등)이 수행하는 기능을 통합적으로 수행하고 있다. 트윈시티 광역연합은 의회(Council)를 두고 있지만, 의회의원은 주민의 직선이 아니라 주지사에 의해 임명된다. 의회는 핵심 기능을 담당하며, 주요 정책을 결정하는 것은 물론 정책을 집행하는 부서도 두고 있다. 의회는 17명으로 구성되며, 16개 지역구 대표와 1명의 의장으로 구성된다. 의회 의원을 제외한 트윈시티 광역연합 소속의 공무원은 약 4,250명이다.

트윈시티 광역연합의 구성기관 현황(302개)

▸ 카운티(County) : 7개
▸ 시(City) : 25개
▸ 빌리지(Village) : 105개
▸ 타운(Township) : 68개
▸ 학교구(School District) : 77개
▸ 특별구(Special Service District) : 20개

세입구조

2021년 트윈시티 광역연합의 세입은 11억 6,400만달러이다. 트윈시티 광역연합의 주요 세입은 자체세입으로 전체 세입의 72.2%를 차지한다. 자체세입은 세수(Tax Revenue)와 세외수입으로 구성된다. 세수는 미네소타 주세(州稅)인 자동차판매세와 기초세(基礎稅)인 재산세 일부를 트윈시티 광역연합의 세수로 인정하고 있다. 그리고 세외수입은 요금이나 수수료로써 대중교통요금과 폐수처리요금이 있다. 이외에 적은 규모이지만 투자수익과 잉여금이 2021년도 세입이 된다. 자체수입에 해당되지만 광역연합을 구성하는 지방정부들의 분담금도 수입원이 된다. 2021년 현재 트윈시티 광역연합의 분담금 수입은 전체의 2.8% 수준인 33백만달러에 불과한 수준이다.

한편 트윈시티 광역연합의 수입원으로 연방정부와 주정부의 교부(보조)금이 있다. 연방정부는 3개의 프로그램에 근거하여 전체 수입의 25%인 181백만달러를 지급하고 있으며, 미네소타 주정부도 일반기금의 일부인 109백만달러를 교부하고 있다(표 1 참조).

<표 1> 미국 트윈시티 광역연합의 세입구조(2021년)

(단위 : 백만달러, %)

구분		예산		주요내용	비고
구분		금액	비중	주요내용	비고
자체 수입	세수	328	28.2	주정부 자동차판매세 일부(약36%)	72.2%
	세수	89	7.6	메트로 지역 재산세수 일부(전체의1.4%)
	세외수입	314	27	폐수처리요금
	세외수입	47	4	대중교통요금
	잉여금	34	2.9	잉여금(Reserves)
	기타	28	2.4	투자수익 등
교부(보조)금	연방정부	78	6.7	저소득층 주거지원 프로그램 지원	25%
		29	2.5	대중교통 프로그램 운영 지원
		74	6.4	CARES법에 따른 지원금
	주정부	109	9.4	주정부 일반기금의 일부
지방정부 분담금		33	2.8	광역연합 참여 지방정부 분담금	2.8%
합 계		1,164	100.0		100.0%

출처 : Metropolitan Council(2020). 2021 Unified Budget – Final Adopted 12/09/2020에서 정리

독일 슈투트가르트 광역연합

구성 및 거버넌스

독일 바덴-뷔르템베르크(Baden-Württemberg)주의 슈투트가르트 광역연합(Verband Region Stuttgart)은 비교적 최근인 1994년에 슈투트가르트 광역연합 설치법(Gesetz über die Errichtung des Verbands Region Stuttgart(GVRS))에 근거하여 출범하였다. 슈투트가르트 광역연합의 최근 인구는 280만명 정도이고, 이는 바덴-뷔르템베르크주 인구의 25%를 차지한다. 이는 슈투트가르트시를 중심으로 5개 크라이스(Kreis)인 Böblingen, Esslingen, Göppingen, Ludwigsburg, Rems-Murr 등이 주요 구성원이며, 5개 크라이스 지역 내의 173개 기초지방정부(Stadt 및 Geinde)가 구성원으로 참여하고 있다.

슈투트가르트 광역연합이 수행하는 주요 기능이나 사무는 지역개발, 지역공원 및 녹지개발, 대중교통, 폐기물처리, 지역경제 활성화, 지역관광 등이다. 주로 슈투트가르트시를 둘러싼 5개 카운티를 넓은 지역(광역)으로 하여 지역개발, 대중교통, 폐기물처리 및 지역관광 등의 기능을 통합적으로 처리하고 있다.

슈투트가르트 광역연합은 상대적으로 큰 규모의 의회(Council)를 두고 있다. 80~96명의 위원을 둘 수 있으며, 임기는 5년이다. 의원은 주민들의 직접 선거에 의해 선출된다. 의회는 핵심적 역할을 수행하며, 집행(행정)기관의 주요 책임자를 선임할 권한을 지니고 있다. 집행기관의 책임자인 총국장(Regional Director) 1명과 2명의 부서책임자(Director)는 의회에서 선임하고 8년 임기로 임명한다. 집행기관의 공무원은 75명이다.

슈투트가르트 광역연합의 구성기관 현황(185개)

▸ 시(City) : 1개
▸ 카운티(County) : 5개
▸ 커뮤니티(Community) : 179개

세입구조

2021년 슈투트가르트 광역연합의 세입은 4억 4,240만유로이다. 슈투트가르트 광역연합의 주요 세입은 자체세입으로 전체 세입의 61.0%를 차지한다. 자체세입 중 세수(Tax Revenue)는 없으며, 세외수입과 기타수입으로 구성된다. 세외수입은 교통부과금과 요금수입이 있다. 교통부과금은 광역 차원의 대중 네트워크에 참여하는 지방정부들이 납부하는 금액(6,160만유로)이며, 요금수입은 대중교통 운영에 따른 수입(14,080만유로)이다. 요금수입이 가장 많은 비중(31.8%)을 차지하며, 지역개발사업을 위한 지방채발행 수입(6,550만유로)이 14.8%를 차지한다. 이외에 적은 규모이지만 잉여금 수입이 있다. 자체수입에 해당되지만 광역연합을 구성하는 지방정부들의 분담금도 수입원이 된다. 2021년 현재 슈투트가르트 광역연합의 분담금 수입은 전체의 5.3% 수준인 2,340만유로이다.

한편 슈투트가르트 광역연합의 수입원으로 연방정부와 주정부의 교부(보조)금이 있다. 연방정부는 독일 헌법의 철도서비스 보조금 규정에 근거한 지역발전재원 9,420만유로를 지원하며, 바덴-뷔르템베르크 주정주는 공간계획법에 근거한 지역균형발전교부금 5,480만유로를 지급하고 있다. 이러한 연방과 주 정부의 교부(보조)금은 각각 21.3%와 12.4%를 차지하고 있다.(표 2 참조).

<표 2> 독일 슈투트가르트 광역연합의 세입구조(2021년)

(단위 : 백만유로, %)

구분		예산		주요내용	비고
구분		금액	비중	주요내용	비고
자체 수입	교통부과금	61.6	13.9	대중교통 네트워크 참여 지방정부에 대한 부과금(Verkehrsumlage)	61.0%
	세외(요금) 수입	140.8	31.8	대중교통 운영수입 등(Sonstiges)
	잉여금	2.1	0.5	예비비(Rücklagen)
	차입금	65.5	14.8	지역사업을 위한 부채(Kredite)
교부(보조)금	연방정부	94.2	21.3	지역 철도서비스 보조금(헌법 제91조에 근거한 지역화 재원(Regionalisierungsmittel))	33.7%
교부(보조)금	주정부	54.8	12.4	주정부 공간계획법에 근거한 지역균형발전교부금(Zuweisungen)	33.7%
지방정부 분담금		23.4	5.3	179개 광역연합 참여 지방정부 분담금(Verbandsumlage)	5.3%
합계		442.4	100.0		100.0%

연방제 국가 광역연합형 특별지방자치단체의 세입구조 분석의 시사점

주요 비교분석 결과

미국 트윈시티 광역연합과 독일 슈투트가르트 광역연합의 세입구조에는 공통점이 있다. 첫째, 두 광역연합은 자체 수입원을 가지고 있다. 특히 공통적으로 세외수입인 부과금이나 요금(수수료) 수입을 가지고 있다, 둘째, 연방 및 주 정부로부터 교부금이나 보조금을 받고 있으며, 헌법이나 법률에 근거하여 특정 기능의 수행에 따른 교부(보조)금을 지급받고 있다. 셋째, 잉여금(Reserves) 수입이 인정되고 있다. 이러한 세입구조는 두 광역연합이 복수의 기능이나 사무를 수행하고 있으며, 특히 대중교통 기능의 수행에 따른 요금 수입을 가지고 있다는 점이다.

한편 미국과 독일의 광역연합은 서로 차이점도 가지고 있다. 먼저, 트윈시티 광역연합은 슈투트가르트 광역연합에 비해 2배 이상의 규모를 가지고 있다. 2021년 예산(수입) 기준으로 트윈시티는 약 1조 3,019억원이며, 슈투트가르트는 5,873억원 규모이다. 둘째, 예산 규모의 차이는 공무원 수의 차이에 따른 것으로 볼 수도 있다. 트윈시티는 4,250여명의 공무원이 있는 반면, 슈투트가르트는 75명에 불과하기 때문에 인건비 관련 비용의 차이가 많다고 볼 수 있다. 셋째, 미국 트윈시티는 세수(Tax Revenue)를 가지고 있지만 슈투트가르트는 그렇지 않다. 트윈시티 광역연합은 주정부와 지방정부로부터 세원을 이양 받아 자체 수입으로 활용하고 있다는 것이다. 넷째, 슈투트가르트 광역연합은 자체의 세수(Tax Revenue)를 가지고 있지 않은 반면에 연방정부와 주정부의 교부(보조)금 비중이 높다. 지역발전과 충실한 지방행정 서비스 제공을 위하여 교부(보조)금을 지급하고 있다.

시사점

지방자치법의 개정에 따라 특별지방자치단체의 설립과 운용을 위한 근거가 마련되었다. 하지만 의회와 집행기관의 구성과 운영, 담당 기능과 사무 그리고 재원조달 방안 등에 대한 논의는 매우 부족한 상황이다. 이러한 상황에서 연방제 국가의 광역연합형 특별지방자치단체 세입구조 분석결과는 몇 가지 시사점을 준다. 첫째, 특별지방자치단체로서의 지위를 가지고 실효적 기능을 수행하기 위해서는 자체수입과 이전재원을 포함한 자주재원을 확보하는 것이 필요하다. 특별지방자치단체가 수행하는 기능과 연계된 세수(Tax Revenue)를 보장해야 하며, 세수가 부족한 경우에는 교부세(교부금) 등을 지원하는 방향으로 설계되어야 한다. 이러한 점은 트윈시티와 슈투트가르트 사례의 비교를 통해 확인할 수 있다. 둘째, 국고보조금의 수급대상이 되는 방안을 마련하는 것이 필요하다. 특정 기능이나 사무의 수행과 연계된 국고보조사업은 특별지방자치단체의 사무로 인정하고 보조금을 직접 지급하는 방안을 적극적으로 검토되어야 한다. 단, 국고보조사업비 지원으로 인하여 타 자치단체의 재원이 감소하는 불이익이 있어서는 안된다. 이를 위해서는 정부의 재원을 활용하거나, 특별자치단체에 소속된 자치단체들의 기존 사업비를 별도로 구성하는 방안 등을 고려해야 한다. 셋째, 세외수입의 징수가 가능하도록 제도를 설계하는 것이 필요하다. 대중교통과 같은 경우, 규모가 크진 않지만 요금 등 수입이 발생하므로 특별지방자치단체의 수입으로 인정할 필요가 있다. 또한 장기적 관점에서 지방채 발행을 통한 재원조달이 필요한 경우 지방채 발행권한을 부여하는 것이 고려되어야 한다. 광역연합형 특별지방자치단체가 특정한 목적을 달성하여 지역발전과 지역주민의 행복도 향상에 기여할 수 있도록 예산 운용의 효율성을 제고하는 것은 물론 보다 적극적 재정권한을 부여하여 책임있는 정책과 행정이 가능하도록 뒷받침하는 것이 필요하다.

<표 3> 미국과 독일의 광역연합형 특별지방자치단체 비교

구분	미국 미네소타주	독일 바덴-뷔르템베르크주
명칭	트윈시티 광역연합	슈투트가르트 광역연합
인구	360만명(2019년 추정)	280만명(2020년)
구성	302개	185개
의회	17명, 주지사 임명	80~96명 주민 직선
공무원수	4,250명	75명
기능	지역기획, 대중교통, 폐수처리, 공원 및 공유지 관리, 저소득층 주거지원 등	지역개발, 지역공원․녹지개발, 대중교통, 폐기물처리, 지역경제(관광)활성화 등
재원형태	세수+세외수입+교부(보조)금+분담금	세외수입+교부(보조)금+분담금
교부(보조)금	연방 및 주(State) 정부	연방 및 주(Land) 정부
2021년 예산	1,164백만달러	442백만유로

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