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[분권레터]광역연합형 특별지방자치단체의 기능과 재정구조 분석 : 일본 간사이 광역연합 사례

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-05-06
정책공간

광역연합형 특별지방자치단체의 기능과 재정구조 분석 :

일본 간사이 광역연합 사례

단일 지방정부의 지리적 공간을 넘어, 복수의 지방정부가 공동의 사무 처리와 사업 추진을 위해 설립하는 연합형 특별지방자치단체는 여러 국가에서 운영되고 있다. 분권레터 4월호에서는 연방제 국가인 미국과 독일의 광역연합형 특별지방자치단체의 재정구조를 분석하고 그 특징을 비교하였다.
연방제 국가뿐만 아니라 비연방제 국가인 영국과 일본도 광역연합형 특별지방자치단체를 두고 있다. 본 글에서는 일본 간사이 광역연합의 재정구조가 지닌 특징을 분석하고, 우리나라에 주는 시사점을 제시하고자 한다. 일본의 간사이 광역연합은 2부(府), 6현(県) 및 4시(市)가 연합하여 구성한 특별지방자치단체이다. 이는 세입원으로 자체 세외수입과 국고보조금을 비롯한 다양한 권한을 가지고 있으며, 세입의 대부분은 공동사무를 수행하기 위한 7개 사업부문에 투입되고 있다.
일본 간사이 광역연합에 대한 자료 수집에 도움을 주신 대한민국시도지사협의회 일본사무소에 감사드린다.
박관규 / 대한민국시도지사협의회 정책연구실장
주윤창 / 대한민국시도지사협의회 지방재정연구부 연구위원
간사이 광역연합(関西 広域連合)은 일본 지방자치법에 따라 설립된 일본 최초의 광역연합체이다. 일본 중앙집권체제와 도쿄의 인구 집중현상을 해소하고, 부와 현의 범위를 넘는 행정 책임 주체를 형성하기 위해 2010년 12월 1일에 설립되었다. 2010년 초에 2부 5현이 결집하여 연합체를 구성하면서 출범하였고, 2021년 현재 간사이 광역연합은 ‘2부(府) 6현(縣) 4시(市)’로 구성되어 있으며, 12개 지방자치단체의 총인구는 2,067만명(총무성, 2020년 1월 1일 기준)에 이른다. 간사이 광역연합을 구성하는 지방정부 중 2부(府)는 오사카부와 교토부, 6현(縣)은 효고현, 도쿠시마현, 시가현, 와카야먀현, 돗토리현 및 나라현이며, 4시(市)는 교토시, 오사카시, 고베시 및 사카이시이다.
간사이 광역연합의 사무는 ① 방재 ② 관광·문화·스포츠 진흥 ③ 산업진흥 ④ 의료 ⑤ 환경보전 ⑥ 자격시험·면허 그리고 ⑦ 직원연수 총 7가지이다. 광역연합은 일본 지방자치법에 근거를 두고 있으며, 지방정부가 주도적으로 계획을 수립하고 광역행정을 추진할 수 있는 제도를 만들어 운용하고 있다.
간사이 광역연합 공동의 사무 처리와 사업추진을 위한 거버넌스로 광역연합위원회, 광역연합의회 및 사무국을 두고 있다. 특히 광역연합 사무국은 2021년 4월 현재 557명의 인원으로 구성되어 있다. 사무국은 1개 본부 사무국, 6개 기능 중심의 분야별 사무국 및 3개의 특수 분야 사무국으로 나뉘어져 있다.
간사이 광역연합 거버넌스
간사이 광역연합은 자체 조세수입(Tax Revenue)을 갖고 있지 않지만, 사용료 및 수수료 등의 세외수입은 가지고 있다. 그리고 중앙정부로부터 국고보조금을 직접 받고 있으며, 국가사무의 위탁수행에 따른 비용을 보전 받고 있다.
간사이 광역연합의 2021년 세입은 24억 2,001만 엔이다. 주요 재원은 연합을 구성하는 지방정부가 납부하는 부담금, 사용료와 수수료, 전입금, 국고보조금 등이다. 지방정부 부담금이 13억 5,615만 엔(56.0%)으로 가장 높은 비중을 차지하며, 국고보조금이 7억 6,139만 엔(31.5%), 사용료와 수수료 수입 2억 812만엔(8.6%)순으로 높다.
또한 간사이 광역연합 재무규정의 예산편성 지침에 따르면 계속비, 이월비, 채무부담행위, 지방채 등의 견적서를 제출하도록 하고 있다. 달리 말하면, 계속사업 수행과 이월 그리고 지방채 발행이 허용된다. 간사이 광역연합의 구체적인 세입 구성 요소는 다음과 같다(표 1 참조).
<표 1> 간사이 광역연합 세입구조(2021년)
(단위 : 천엔, %)
구분 예산 주요 내용 비고
금액 비중
자체
수입
사용료 및 수수료 208,123 8.6 6가지 분류의 면허, 등록 수수료 12.0%
재산운용수입 5 0.0 -
기부금 1 0.0 고향세로 불리는 주민의 기부금
예금이자 1 0.0 예금 등에 의한 이자수입
기타수입 49,929 2.1 -
전입금 33,410 1.3 다른 회계(기금)으로부터 전입금
이월금 1 0.0 전년도 이월금
보조금 국고보조금 761,389 31.5 중앙정부로부터의 국비 보조금 32.0%
국고위탁금 11,000 0.5 국가위임사무 수행을 위한 비용
지방정부 분담금(부담금) 1,356,146 56.0 광역연합 참여 지방정부 부담금 56.0%
합 계 2,420,005 100.0 100.0%
자료 : 関西広域連合(2021). 令和3年度当初予算の槪要에서 분류 및 정리
부담금(분담금)
『간사이 광역연합 부담금 규칙』 제2조에서는 총 10개의 부담금을 나열하고 있다. 이들 부담금은 간사이 광역연합이 해당 연합 내 자치단체로부터 징수하는 금액이며, 『간사이 광역연합 규약』 제20조에 열거된 연합의 주요 수입 중 하나이다. 간사이 광역연합의 부담금은 자치단체가 동일하게 부담하지 않고 인구, 숙박시설 수, 사업소 수, 1차 산업 취업자수 등 몇몇 지표를 기준으로 산출하여 차등을 두고 있다. 또한 부담금 감액제도를 두어 자치단체의 부담금 부담을 줄이는 규정을 마련하였다. 간사이 광역연합을 구성하는 각 자치단체가 분담하는 부담금의 종류는 다음과 같다.
부담금 종류(10개)
(1) 총무비 부담금
(2) 기획조정비 부담금
(3) 광역방재사업비 부담금
(4) 광역관광·문화·스포츠 진흥사업비 부담금
(5) 광역산업진흥사업비 부담금
(6) 광역의료사업비 부담금
(7) 광역환경보전사업비 부담금
(8) 자격시험·면허 등 사업비 부담금
(9) 광역직원 연수사업비 부담금
(10) 기타 부담금
사용료 및 수수료
간사이 광역연합 재원 중 높은 비중을 차지하는 세외수입원인 사용료 및 수수료는 『간사이 광역연합 수수료 조례』로 징수권한을 명시하고 있다. 기본적으로 일본의 『지방자치법』에 규정되고 있는 수수료 중 일부를 간사이 광역연합의 재원으로 활용하고 있다. 사용료 및 수수료는 크게 6가지로 분류되며, 간사이 광역연합장은 수수료의 전부 또는 일부의 면제권한과 추가적인 사항을 정할 권리를 부여받고 있다. 간사이 광역연합이 징수하는 사용료 및 수수료는 다음과 같다.
사용료 및 수수료 종류(6개)
(1) 통역 관련 수수료(안내, 등록, 등록 재교부 수수료 등)
(2) 보건 관련 수수료(면허, 교육 연수, 수료증 등록 수수료 등)
(3) 조리사 관련 수수료(면허, 시험 등록비, 재등록 수수료 등)
(4) 제과 위생사 관련 수수료(면허, 시험 등록비, 재등록 수수료 등)
(5) 독극물 관련 수수료(독극물 취급자 시험 수수료)
(6) 의약품, 의료기기 관련 수수료(의약품, 의료 기기 관련 시험 수수료)
기부금
일본은 자치단체의 소멸 가능성을 낮추고, 대도시와 지방의 격차 완화 및 균형발전을 위하여 2008년부터 고향납세(故鄕納稅, 후루사토 납세) 제도를 도입하였다. 고향세는 지방 재정 악화의 문제를 개선하기 위해 지방자치단체가 주민으로부터 기부금을 수령하는 제도이다.
간사이 광역연합은 고향세를 받을 권한을 가지고 있다. 즉 간사이 광역연합에 속한 자치단체는 물론 간사이 광역연합 자체가 고향세 납부의 대상이 될 수 있다. 2021년 당초예산안에 따르면 고향세 수입은 1천엔이다.
일본 간사이 광역연합의 세출 구조는 크게 의회비, 총무비 등과 같이 매년 발생하는 경비성 지출인 경상비와 광역연합의 사업을 추진하기 위한 사업비 및 기타(공채비, 예비비)로 구분된다. 경상비는 광역연합의 의회, 사무처 등에서 사용하는 경비지출로 구성되어 있다. 사업비는 간사이 광역연합의 기능 및 사무를 대변하는 항목이며, 광역연합의 세출은 방재, 관광·문화·스포츠, 산업진흥, 의료, 환경보전, 자격시험·면허, 직원연수를 포함하여 총 7관 9항으로 구성되어 있다.
간사이 광역연합의 세출은 다음과 같은 특징을 보인다. 첫째, 광역 단위 사무 추진을 위한 사업비가 전체의 84.0%로 20억 3,175만엔을 지출하고 있다. 한편 광역연합 의회와 사무국 운영을 위한 경상비는 15.8%에 불과하며, 대부분은 사무국의 인건비 관련비용이다. 둘째, 7개의 광역연합 사무 중 가장 큰 세출분야는 전체의 64.2%인 15억5,418만엔을 지출하는 광역의료비이다. 이처럼 의료분야 사업비가 가장 높은 이유는, 간사이 광역연합의 주요 업무가 응급 의료용 헬리콥터 운영 등이기 때문이다.
<표 2> 간사이 광역연합 지출구조(2021년)
(단위 : 천엔, %)
구분 예산 주요 내용 비고
금액 비중
경상비 의회비 16,345 0.7 의회 수행을 위한 경비 15.8
기획관리비 366,380 15.1 사무 기획에 따른 관리비
선거비 120 0.0 의회 구성에 따른 선거지출비
감사위원비 408 0.0 감사위원 2인에 대한 지출비
사업비 광재비 23,583 1.0 방재훈련, 물자 및 자재 비축 등 84.0
관광·문화진흥비 92,797 3.8 관광 관련 통계, 안내표시 통일 등
스포츠진흥비 20,157 0.8 스포츠 대회 유치 및 지원 등
산업진흥비 37,841 1.6 산업 광고, 신산업 기관 지원 등
농립수산진흥비 14,867 0.6 구역 내 소비 및 수요 확대 등
의료비 1,554,180 64.2 응급 의료용 헬리콥터 운영 등
환경보전비 44,352 1.8 온실가스 배출 점검, 폐기물 재사용 등
자격시험·면허비 239,987 10.0 간호사, 조리사, 제과위생사 등 지원
광역직원연수비 3,987 0.2 광역 사무에 대한 직원 연수비 지원
기타 공채비 1 0.0 - 0.2
여비비 5,000 0.2 -
합   계 2,420,005 100.0 100.0
자료 : 関西広域連合(2021). 令和3年度当初予算の槪要에서 분류 및 정리
간사이 광역연합의 재정구조, 즉 세입과 세출 특징이 우리에게 주는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 간사이 광역연합은 직접 국고보조금을 받아 사업을 추진하고 있고, 국가사무의 위탁에 따른 비용을 보전 받고 있다. 중앙정부로부터 지원받는 국고보조금과 위임사무 수행을 위한 보전비용은 전체 세입의 32%에 달한다. 둘째, 간사이 광역연합은 재원조달을 위해 채무부담행위를 할 수 있으며, 지방채를 발행할 수 있다. 다만 아직 지방채를 발행한 경우는 없으며, 2021년에도 지방채를 발행할 계획이 없다. 셋째, 간사이 광역연합은 특별지방자치단체로서 직접 고향납세(기부금)를 받는 주체이다. 2021년 당초예산의 기부금 수입은 1천 엔에 불과하지만, 기부금을 직접 수령할 수 있는 지위를 확보하고 있다. 넷째, 지방세 수입(Local Tax Revenue)은 없지만 세외수입을 가지고 있다. 즉 자체재원으로 사용료와 수수료를 부과하고 징수할 수 있다. 특히 세외수입은 각종 면허와 자격시험 사무를 통한 수수료 수입을 통해 충당된다. 다섯째, 예산규모는 크지 않지만, 전체 예산의 대부분을 사업비에 투입하고 있다. 광역연합이 지닌 7개 공동사무 수행에 필요한 예산비율이 높고, 특히 광역의료를 담당하기 위한 비용이 가장 큰 비중을 차지하고 있다.
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