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[분권레터]특별지방자치단체를 통한 자치분권의 확대 방안
작성자웹진관리자
소속기관교육홍보부
작성일2021-05-06
정책공간
특별지방자치단체를 통한 자치분권의 확대 방안
특별지방자치단체는 2개 이상의 지방자치단체가 공동의 목적을 위해 광역적으로 사무를 처리할 때 구성할 수 있는 지방자치단체이다. 일본과 프랑스, 영국의 특별지방자치단체 사례를 살펴본 후 우리나라의 특별지방자치단체에 관한 규정과 제도를 확인하고 한계와 개선 방안을 생각해 본다.
김수연 / 대한민국시도지사협의회 분권제도연구부장
지난 2020년 말에 국회를 통과한 지방자치법 전부개정안이 담고 있는 내용 중 특별히 의미가 있는 것 중 하나가 이른바, 특별지방자치단체의 도입이다.
특별지방자치단체는 일반지방자치단체 또는 보통지방자치단체에 대비되는 개념으로, 현행 지방자치법 제2조 제3항에서도 규정하고 있었으나, 설치‧운영에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정한 바가 없어, 실제로 구성‧운영되지는 못하였다. 현행 지방자치법에 의하면, 지방자치단체의 종류로서 ‘특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도’와 ‘시, 군, 구’를 나열하고 있는바(제2조 제1항), 이들은 보통지방자치단체에 속하는 것이고, 특별지방자치단체는 이외에 특정한 목적을 수행하기 위하여 필요한 경우에 설치하는 것으로 규정하고 있다(제2조 제3항). 그리고 이러한 체계는 전부개정된 지방자치법에서도 동일하다. 다만 규정의 형식을 대통령령이 아니라 법 제12장에서 별도로 규정하고 있는 것이 달라진 점이다. 전부개정 지방자치법 제199조에서는 ‘2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때에는 특별지방자치단체를 설치할 수 있다’고 규정하고 있다.
따라서 특별지방자치단체라고 함은 보통지방자치단체와 구별하여 ‘2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때 구성하는 지방자치단체’를 의미한다고 정의할 수 있다.
전부개정된 지방자치법 제12장 제199조에서 제211조까지 특별지방자치단체에 관하여 규정하고 있는바, 이를 자세히 살펴보면, 설치에 관해서 특별지방자치단체에 보통지방자치단체와 같이 법인격을 부여하고, 설치 주체를 자치단체로 한정하며, 구성원인 자치단체장이 협의에 따른 규약을 정하여 구성원인 지방자치단체 지방의회 의결을 거친 후, 행정안전부(이하 행안부) 장관의 승인을 얻어 설치할 수 있다. 필요한 경우 행안부 장관이 설치 등을 권고할 수 있도록 하고 있다. 특별지방자치단체 관할 구역은 구성원인 지자체의 구역으로 하되, 특별한 사정이 있는 경우 일부만을 구역으로 할 수도 있다.
특별지방자치단체의 기관 구성, 규약 제정 등 필수적 사항과 절차는 법에 명시하고, 경비부담 등 자치단체 운영에 필요한 사항은 규약에 위임하며, 규약이 정하는 바에 따라 의회는 구성 자치단체의 지방의회 의원을 겸직하며 특별지방자치단체의 장은 의회에서 간선한다.
특별지방자치단체의 운영에 필요한 재원은 구성원인 자치단체가 분담하며, 국가 또는 시‧도 사무위임 시 재정적 지원을 할 수 있도록 규정하고 있다.
특별지방자치단체의 의미와 지방자치법의 형식에 비추어 볼 때 기존의 지방자치단체조합과의 차별성이 문제 될 수 있다.
지방자치단체조합은 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 목적으로 설립된 법인체이다(법 제176조). 개념상 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 설립한다는 점에서 특별지방자치단체와 지방자치단체조합은 공통점이 있고, 개념적으로 명확하게 구별하기 어려운 측면이 있다. 지방자치단체조합은 조합장에게 인사 및 예산에 관한 권한이 없어 자율적인 업무추진에 제약이 있고, 파견 공무원 중심으로 운영되어 전문성이 약한 점, 재원의 안정적인 확보 및 적극적인 사업 추진의 어려움, 조례를 제정할 수 없는 점 등이 한계로 지적되어 왔다.
특별지방자치단체와 지방자치단체조합의 관계에 관하여 조합을 특별지방자치단체로 인정하는 견해가 있고, 단순한 법인인 조합으로서 특별지방자치단체로 보기 어렵거나 그 법적 성격을 판단하기 어렵다고 보는 견해도 있다. 조합을 특별지방자치단체로 보는 견해에 따르면, 지방자치법상 특별지방자치단체에는 ｢지방자치법｣ 제2조 제3항과 제4항에 따른 특별지방자치단체와 지방자치법 제159조에 따른 지방자치단체조합이 있다고 본다.
지방자치법의 규정만 보면 특별지방자치단체는 ‘2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때’ 설치하는 것이고, 지방자치단체조합은 ‘2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때에는 규약을 정하여’설치하는 것으로, 어느 한쪽이 다른 한쪽을 포괄하는 개념으로 이해하기는 어렵다.
특별지방자치단체는 본질적 성격으로는 넓은 의미의 ‘조합’의 한 유형으로 볼 수도 있고, 지방자치법 체계상으로는 조합과 구별되는 특수한 형태의 지방자치단체 연합 내지 협력체의 한 유형으로 볼 수도 있다. 전부개정된 지방자치법 제210조에서 조합에 관한 규정은 특별지방자치단체에 적용을 배제하고 있으므로, 양자를 구별하여 운용하겠다는 입법자의 의지가 반영된 것으로 해석된다.
다만, 특별지방자치단체의 구성을 ‘제8장 지방자치단체 상호 간의 관계’에서 규정하지 않고 따로 제12장에서 규정하고 있어, 체계상 지방자치단체의 협력제도와 별개로 보는 것인지에 대한 해석의 여지는 있으나, 2개 이상의 지방자치단체가 특정 목적을 위하여 규약을 정하여 구성하는 것이므로, 의미적으로는 지방자치단체 협력제도의 일환으로 보는 것이 타당하다.
가장 가까운 사례로 일본의 간사이광역연합을 들 수 있다. 일본 지방자치법 제284조(조합의 종류 및 설치) 제3항에서는 ‘보통지방공공단체 및 특별구는 그 사무 중 광역에 걸쳐 처리함이 적당하다고 인정될 사무에 관하여, 광역에 걸친 종합계획(이하 광역계획)을 작성하고 그 사무관리 및 집행에 대한 광역계획의 실시를 위하여…(중략)…협의에 의하여 규약을 정하여 전항의 예에 따라 총무대신 또는 도도부현지사의 허가를 얻어 광역연합을 설치할 수 있다’고 규정하고 있고, 그에 따라 일본 간사이 지방의 부현 및 정령 지정도시가 연합하여 2010년 12월 특별지방공공단체 공법인체로서 ‘간사이광역연합(関西広域連合)’을 설립하여 운영하고 있다.
현재 간사이광역연합은 광역방재, 광역관광·문화·스포츠진흥, 광역산업진흥, 광역의료, 광역환경보전, 자격시험·면허, 광역직원연수 등 7개 분야에서 사무를 공동으로 처리하고 있다.
이러한 광역연합에 대해서 국가의 특별지방행정기관에서 수행하는 사무 중에서 광역연합으로 하여금 처리하고자 원할 때에는 이를 법률 또는 정부령에 따라서 규정하여 처리하게 할 수 있다(일본 지방자치법제291조의2 제1항).
프랑스의 경우에는 조합의 한 형태로 운영하고 있는 것으로 나타난다. 프랑스 지방자치법 제5210-1조에서 자율적으로 조합 기구를 설치할 수 있도록 보장하고 있고, 제5212-3조에 따르면, 코뮌조합(syndicat de communes)의 설립은 조합 구성 자치단체들이 동일한 도자치단체 권역 내에 속할 때에는 그 지역의 국가도지사령에 의해서 허가되고, 반대로 다른 도자치단체 권역까지 포함한 자치단체조합을 구성할 경우에는 당해 국가도지사들의 공동령에 의해서 설립이 인정된다.
프랑스의 지자체 간 협력체는 주로 기초자치단체인 코뮌에서 구성하는데, 코뮌 간 협력의 유형은 크게 보면 몇몇 특징에 따라 세 가지, 즉 조합형, 연합형, 계약형으로 구분할 수 있다. 조합형과 연합형은 새로운 기구를 설치하여 협력사업을 추진하는 방식이며, 계약(협약)형은 계약(협약)이나 협정을 체결하여 협력사업을 추진하는 방식이다.
조합형은 단일사무코뮌조합(SIVU), 복합사무코뮌조합(SIVOM), 혼합조합 등이 있고, 연합형의 대표적인 사례로는 24개 코뮌이 연합한 낭트대도시공동체(communautés urbaines de Nantes)와 같은 것을 들 수 있다. 최근에는 대도시권 경쟁력을 강화하고, 도시의 당면 문제를 개선하기 위하여 ‘지방자치단체개혁법(‘10.12.16)’과 ‘메트로폴(métropole) 승인 및 지역공공사업 현대화법(’14.1.27)’이 제정되어 새로운 형태의 ‘메트로폴’을 신설하는 추세로 나아가고 있다. 대도시연합형태의 메트로폴은 총 21개( 파리, 마르세유, 니스, 릴, 툴루즈, 보로도, 낭트, 스트라스부르, 렌느, 루앙, 그르노블, 브레스트, 클레르몽, 디종, 메츠, 몽펠리에, 낭시, 생-에티엔느, 툴롱, 투르, 오를레앙)에 달하고 있다. 이러한 사례는 엄밀하게 보면 도시 간 연합의 한 유형으로 볼 수 있고, 완전히 새로운 지방자치단체, 즉 특별지방자치단체로 출현한 것은 아니라고 하겠다.
영국의 경우에는 지방정부연합의 조직, 거버넌스 체제, 사무권한과 정치적 책임 등을 세부적으로 규정하기 위하여 2016년 도시지방정부권한이양법(The Cities and Local Government Devolution Act 2016)을 제정하였다. 이 법에서 개별 지방정부들이 연합하여 만든 또 다른 광역기능을 수행하는 지방정부 사무를 9개 분야로 구분하였고, 이를 근거로 지방정부연합체에 대하여 부가적 기능(Additional Functions)과 권한, 책임을 맡길 수 있도록 하였다. 그 결과 광역대도시권의 교통체계, 국립공원 보존 및 관리, 지역개발, 도시범죄예방과 경찰권 등과 같은 광역업무 수행에 필요한 협력체제를 구축·운영하도록 제도화하였다. 2021년 기준으로 잉글랜드지역에 8개 광역권(‘City-Region’, 대도시-지역권) 지방정부연합체가 통합·구성되었고, 대표적인 사례로 맨체스터 대도시권 지방정부연합을 들 수 있다.
광역 맨체스터(Greater Manchester)는 재무성(중앙정부)과의 City Deal을 통해 지방의 인프라 건설에 필요한 재원을 조달하는 등 차등적 권한을 확보하고 있다. 현재까지 20여개의 City Deal이 타결되었으며, 북아일랜드를 제외한 잉글랜드, 스코틀랜드. 웨일스의 대도시 또는 도시권과 영국의 중앙정부 간의 협상이 이루어졌다.
이러한 해외 사례를 통해 시사점을 도출해 보면, 첫째, 도시 간 연합 또는 특별지방자치단체의 구성은 지리적 인접 지역에 한정되지 않고, 기능적 연대 또는 연합이 가능하다는 점이다. 따라서 우리의 경우에도 반드시 지리적으로 인접해 있지 않더라도 기능적으로 협력이 필요한 지방자치단체들 간에 특별지방자치단체를 구성할 수 있도록 하고, 그 협력이 필요한 영역이 무엇인지에 대한 해당 지방 스스로의 고민과 연구가 필요하다.
둘째, 기능적 연대의 주체는 경우에 따라 지방자치단체를 구성원으로 한정하지 않고, 다양한 주체, 즉 조합이나 직능단체 등의 합류도 가능하다는 점이다. 현재 우리의 법제상으로는 어렵겠지만, 장기적인 관점에서 검토해 볼 필요가 있다.
셋째, 이러한 도시 간 연합 또는 특별지방자치단체는 궁극적으로 지방의 자치권한의 확대를 목적으로 하여 국가 권한을 지방으로 이양할 수 있는 길을 열어두고 있다는 점이다. 이에 관해 우리 지방자치법의 추가적인 개정이 필요한 바, 이에 관해서는 다음에서 설명한다.
전부개정된 지방자치법에서 특별지방자치단체에 관한 규정은 그 제도가 활성화되기 위해서 재검토가 필요한 부분들이 있다.
첫째, 특별지방자치단체의 설치부터 해산까지 행안부 장관의 승인을 얻도록 하는 규정 체계는 자율성을 바탕으로 출발하는 특별지방자치단체의 도입 취지에 부합한다고 보기 어렵다.
구성원으로 참여하는 지방자치단체 스스로의 결정에 의해 해당 지방자치단체의 권한을 특별지방자치단체에 위임 내지 이양하는 것이고, 목적을 달성하거나 목적 달성이 불가능할 것이 명확할 경우에는 권한을 다시 회수하는 것이므로 그 판단은 지방이 스스로 결정할 수 있는 것이다. 또한 행정의 효율성을 위해 관련 있는 지방자치단체가 상호 협력하여 사무를 처리하고자 한다면 그 역시 지방의 자치권 내지 자율적 선택에 맡겨져야 하는 이른바, 지방의 ‘협력고권’에서 나오는 것이라고 할 것이다. 이러한 차원에서 행안부 장관의 승인은 과도한 제약이다. 개별 지방자치단체가 단독으로 사무를 처리할 때에는 행안부 장관의 승인을 받지 않는데 사무 수행의 효율성을 제고하기 위해 다른 지방자치단체와 협력하고자 할 경우에는 행안부 장관의 승인을 받아야 한다면 이러한 제도를 지방에서 적극적으로 활용할 것으로 기대하기 어렵다.
둘째, 일본이나 영국 등 해외사례에서 보듯이 특별지방자치단체 또는 도시 간 연합의 궁극적인 목적은 지방의 권한을 확대·강화하는 데 있다. 일본에서도 국가의 특별지방행정기관의 권한을 광역연합에서 수행할 수 있도록 규정하고 있고, 영국의 경우에도 City Deal을 통해 국가로부터 상당한 행정적‧재정적 권한을 이양 받을 수 있도록 제도화하고 있다. 이런 점에서 전부개정 지방자치법에서 국가사무 또는 시‧도사무의 위임에 관한 규정만 있을 뿐, 사무의 이양에 관한 내용이 없는 것은 특별지방자치단체 구성의 활성화에 한계가 될 것으로 본다.
개선안을 제시해 보자면, 국가사무의 위임 또는 이양의 경우에만 행안부 장관의 승인이나 협의 등의 절차를 두는 것이 타당하고, 지방의 자치사무에 관하여 특별지방자치단체를 구성할 경우에는 행안부 장관의 개입을 최소화하여 ‘보고’ 또는 ‘통보’로 대체하고, 행안부는 지원 기관의 역할과 기능을 강화하는 방향이 바람직하다고 할 것이다.
셋째, 나아가 특별지방자치단체를 설치하기 위하여 국가 또는 시ㆍ도 사무의 위임이 필요할 때에는 구성 지방자치단체의 장이 관계 중앙행정기관의 장 또는 시ㆍ도지사에게 그 사무의 위임을 요청할 수 있다는 규정만 있을 뿐, 그 요청이 있을 때 중앙행정기관의 장 또는 시‧도지사가 그 위임의 요청에 대하여 의무적으로 따라야 하는지, 또는 검토 등의 절차를 어떤 방식으로 진행하여야 하는지 등에 관해서는 전혀 규정이 없다. 특별지방자치단체의 설치가 활성화되기 위해서는 이를 통해 지방의 자치권이 확대될 수 있는 방향으로 제도가 설계되어야 지방 입장에서 긍정적이고, 적극적으로 활용할 수 있을 것이라는 기대가 가능하다. 따라서 특별지방자치단체를 구성하기 위해 국가사무를 지방으로 위임을 요청한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 따르도록 하거나 일정 기간 동안 시행 후 평가 등의 절차를 거쳐 위임→이양으로 분권이 진행될 수 있는 구조를 마련하는 것이 필요하다.
특별지방자치단체는 광역-광역 간의 구성뿐 아니라 기초-기초 간은 물론, 광역-기초 간에도 구성이 가능하도록 열어두고 있다는 점에서 다양한 형태의 지방자치단체 협력체가 나타날 수 있다. 기능 면에서도 원칙적으로는 자치사무를 대상으로 하겠으나, 장기적으로는 운영의 묘를 살려 국가의 특별지방행정기관의 사무를 ‘위임’이 아닌 ‘이양’의 형식으로 자치사무를 확대해 나가는데 기여할 수도 있을 것이다. 또한 특별지방자치단체는 의회와 장 등의 기관을 구성할 수 있고, 조례도 제정할 수 있도록 하여 집행력과 결속력을 강화하였다는 점에서 기존 행정협의회나 지방자치단체조합의 단점으로 지적되었던 약한 구속력과 집행력의 한계를 극복할 수 있는 대안이 될 수 있을 것으로 기대된다.
세계화·국제화 시대 그리고 한편에서는 지방의 인구 절벽 시대에서 지방자치단체 간 협력은 지방의 생존을 위한 중요한 방식이 될 수 있다. 다양한 협력제도들이 마련되어 지방의 필요에 의해 때로는 느슨한 방안을, 때로는 강력한 방안을 선택할 수 있도록 유연성을 확보해 주고, 중앙부처의 계획과 연계하여 시너지를 낼 수 있도록 제도화하는 것 그리고 지방이 적극적으로 특별지방자치단체와 같은 제도를 활용할 수 있도록 지방의 입장에서 필요로 하는 분권적 시스템을 마련하는 것이 중요하다.
1) 해외 특별지방자치단체에 관한 내용은 협의회의 자문회의에 제공해 주신 최환용 박사님, 배준구 교수님, 정준호 교수님, 안영훈 박사님의 자료를 참고하여 종합한 것임을 밝힙니다.
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