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[분권레터]중앙지방협력회의의 의미와 기대

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-07-08
이슈공간

중앙지방협력회의의 의미와 기대

6월 29일 「중앙지방협력회의 구성 및 운영에 관한 법률」이 국회 본회의를 통과하였다. 중앙지방협력회의가 어떤 모습으로 운영될 것인지는 미지수다. 그러나 이제는 가야 할 방향을 찾아야 한다. 이 글에서는 중앙지방협력회의와 비견할 수 있는 독일과 일본의 사례를 살펴보고, 중앙지방협력회의의 위상 및 미래상을 그려보고자 한다.
김수연 / 대한민국시도지사협의회 분권제도연구부장
6월 29일 「중앙지방협력회의 구성 및 운영에 관한 법률」이 국회 본회의를 통과하였다. 지난 2012년 10월, 제19대 국회에서 이철우 의원이 「중앙‧지방협력회의 설치에 관한 법률안」을 대표 발의한 이후 거의 10년 만에 결실을 맺은 것이다. 10년 동안 다수 의원안과 정부안이 발의되었고, 문재인 정부 국정과제와 정부개헌안에도 포함되면서 지속적으로 논의가 이어져 왔다.
지난해 연말 국회를 통과한 「지방자치법」(전부 개정)에 국가와 지방자치단체 간의 협력을 도모하고 지방자치 발전과 지역 간 균형발전에 관련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 중앙지방협력회의를 신설하였다. 이에 관해서 구성과 운영에 관한 사항은 따로 법률로 정한다는 근거 규정이 마련되어 있었고, 부수법안으로서 지방자치법과 동시에 정부안으로 발의된 것이 이제 국회의 문턱을 넘어선 것이다. 법률의 시행은 내년 1월 13일로서 전부 개정된 지방자치법의 시행일과 동일하게 조정되었다.
각 국가의 대표적인 중앙-지방 협의체는 일본의 ‘국가와 지방의 협의의 장’과 독일의 ‘연방참사원’, ‘광역자치단체협의회’, 영국의 ‘중앙-지방 파트너십 회의’, 미국의 ‘정부간관계 자문위원회’, 호주의 ‘호주정부협의회’ 등을 대표적인 사례로 들 수 있다. 이번 이슈공간에서는 해외사례로서 독일과 일본의 사례를 살펴본다. 독일은 기능적인 측면에서, 일본은 회의체의 형식적인 측면에서 당초 중앙지방협력회의를 구상할 때 참고했던 사례이기 때문에 다시 한번 종합 검토하여 시사점을 찾고자 한다.
독일은 연방국가이지만 연방정부에 상원을 따로 두지 않는다. 대신 이른바 연방참사원을 두고 연방참사원이 연방상원의 기능을 수행한다. 그래서 일부에서는 연방참사원을 연방상원으로 번역하기도 한다. 독일의 모든 법률은 국민이 직접 선출한 연방하원이 제정하지만, 각 주의 이익에 관계된 재정 및 행정 분야의 입법이나 독일 기본법에 영향을 미치는 법안에 대해서는 독일 연방참사원에 거부권이 있으며, 이러한 법안은 연방참사원이 동의해야 통과된다.
독일 연방기본법 제50조 이하에서 연방참사원에 관한 조항을 두고 있다. 이에 의하면 주정부는 연방참사원을 통해 연방의 입법과 행정 및 유럽연합의 사무에 참여한다. 연방참사원은 주정부가 임명하는 주정부의 구성원으로 구성되고, 구성원은 주정부의 타 구성원에 의하여 대리될 수 있다. 각 주는 적어도 3개의 투표권을 가지는데, 인구 200만명을 초과하는 주는 4개의 투표권을, 인구 600만명을 초과하는 주는 5개의 투표권을, 인구 700만명을 초과하는 주는 6개의 투표권을 가진다. 각 주는 투표권과 동수의 구성원을 파견할 수 있고, 한 주의 투표권은 통일적으로 이용되며, 출석 구성원 또는 그의 대리인에 의해 행사될 수 있다. 연방정부의 구성원은 연방참사원 및 위원회의 의사에 참여할 수 있다. 또한 요청에 의하여 의사에 참여할 의무를 지고, 이들은 발언의 기회를 가지며, 연방참사원은 연방정부로부터 사무처리에 관하여 상시 보고를 받아야 한다.
입법권에 관한 연방참사원의 권한을 보면 연방참사원은 법률안 제출권을 갖고, 연방정부의 법률안은 연방참사원에 우선적으로 이송되도록 규정하고 있다. 또한 연방의회가 의결한 법률안에 대한 거부권을 갖고, 연방정부가 제정하는 법규명령(국민의 권리 의무에 영향을 미치는 명령)에 대한 동의 권한을 갖고 있다. 독일은 연방제 국가이면서 내각책임제와 대통령제를 결합한 이원정부 형태를 취한다. 이곳에서 연방참사원의 지위는 주정부의 구성원으로 구성되지만 국가(연방)의 주요 정책과 입법에 상당한 권한을 갖고 있는 헌법기관으로서의 위상을 가진다.
일본은 2011년 「국가와 지방의 협의의 장에 관한 법률」을 제정하면서 내각 각료와 지방6단체 대표가 참여하는 회의체를 구성하였다. 일본은 지방재정 문제를 비롯한 정부 간 갈등의 해결을 위하여 지난 1999년 말 「지방분권일괄법」을 제정하고, 이에 따라 기관위임사무를 폐지하면서 매우 큰 변화를 맞게 되었다. 일본의 지방분권개혁추진위원회는 2009년 제3차 권고를 통해 중앙-지방간 협의체로서 ‘국가와 지방의 협의의 장’에 대한 법제화를 권고하였다. 2011년 「국가와 지방자치단체 간 협의의 장에 관한 법률」을 제정하였으며, 2011년 6월 13일 최초 회의를 개최하였고, 최근까지 매년 2회 이상, 많게는 8회에 걸쳐 회의를 개최하였다.
운영에 관한 법률 규정을 보면, ‘국가와 지방의 협의의 장’은 내각총리대신이 매년 의장의 자문을 통해 정기적으로 혹은 임의적으로 소집하고, 중앙의 내각관방장관, 총무대신, 재무대신, 총리가 지정하는 대신 등과 지방의 6단체 대표를 포함하며, 내각총리대신은 공식적으로 협의체에 포함되지 않으나 자유로운 출석 및 발언권한을 가진다. 의장은 총리가 지정하며 부의장은 지방 6단체 대표 중에서 호선한다. 중앙에서는 내각관방장관, 총무대신, 재무대신, 총리가 지정하는 대신이 참여하며, 지방에서는 지사회, 광역의회의장회, 시장회, 시의회의장회, 정촌장회, 정촌의회의장회 대표가 참여한다.
협의는 국가와 지방공공단체 간 역할분담에 관한 사항, 지방행정, 지방재정, 지방세제 그 밖에 지방자치에 관한 사항들을 다룬다. 그리고 경제재정 정책, 사회보장에 관한 정책, 교육에 관한 정책, 사회자본정비에 관한 정책 그 밖에 국가의 정책 중 지방자치에 영향을 미친다고 생각되는 사항 등을 취급한다. 국가와 지방의 협의의 장에서 결정된 사항에 대해 의장은 협의의 장 종료 후 지체 없이 보고서를 작성하여 중의원 및 참의원 의장에게 보고서를 제출하고, 이후 즉시 공표하도록 규정하고 있다.
양국의 사례에 비추어 보면 중앙정부와 지방정부 간의 협의를 통한 결정은 종국적으로 입법으로 진행하고자 하는데 있다. 일본은 의원내각제 국가로서 국가와 지방의 협의의 장에 내각대신(장관)들이 참석하고, 국회에 보고하는 체계를 갖춤으로써 바로 입법으로 연결될 수 있는 구조를 만들어 두었다. 독일은 연방제 국가로서 연방참사원에 직접적으로 입법에 관한 권한을 부여하여 결국 지방정부가 참여하는 회의체가 정책의 형성 및 결정권자로서 역할을 하도록 구조화하였다. 그렇다면 우리는 중앙지방협력회의가 입법작용에 관여할 수 있는 시스템이 가능한가? 현재로서는 한계가 있다. 그러나 우리 헌법에서 정부가 법률안 발의권한이 있기 때문에 전혀 불가능하거나 단절되어 있다고 볼 수는 없다.
중앙지방협력회의에서 정책의 방향과 주요 핵심 사항을 결정하게 되면, 중앙부처에서는 이를 입법으로 구체화하는 방식으로 체계를 갖출 수 있다. 중앙지방협력회의를 단순히 1년에 몇 차례 열리는 최고위급 회의가 전부라고 생각해서는 안 된다. 결정된 주요 정책의 방향에 따라 정책을 만들어 가는 과정으로 이해해야 한다. 그리고 최종 방점은 법치행정의 원리에 따라 국회에서 입법으로 마무리 되어야 한다. 지방분권과 국가균형발전 등 핵심정책들은 국회에서 입법을 통해 그 방향성을 제대로 반영해 주어야 한다.
당장은 국회 내에 "지방분권과 균형발전을 위한 특별상임위원회"를 설치하는 것이 해법이 될 수 있다. 이상적으로는 국회를 양원제로 개편하여 지역대표로 구성되는 상원을 설치하는 방향으로 입법부의 구조를 바꾸는 것이 필요하다. 독일, 미국 등 연방제 국가의 상원 또는 단일 국가이지만 지역대표로 상원을 구성하고 있는 프랑스와 같이 지역대표로 상원을 구성하여 지방의 의견이 국회 입법과정에 바로 반영되도록 하는 것이다.
대통령제 정부 형태를 전제로 하는 경우에 국정에 지방의 의견과 입장을 반영하는 시스템은 크게 두 개의 수레바퀴와 같은 구조로 구상할 수 있다. 그 하나는 입법부인 국회에 지역대표로 구성되는 상원을 설치하여 지방의견을 수렴하도록 하고, 다른 하나는 집행부인 행정부에 중앙정부의 최종 책임자인 대통령과 지방정부의 대표책임자인 시·도지사가 함께 국정과 지방정책을 논의하는 중앙지방협력회의를 구성 및 운영함으로써 입법부와 집행부에 각각 지방의견 반영 시스템을 구축하는 것이다.
종합하면 ‘지방의 의견을 수렴 ➝ 중앙지방협력회의에서 중앙정부와 지방정부가 공동으로 협의하여 정책의 방향과 핵심을 결정 ➝ 정부의 정책에 반영 ➝ 이를 국회에서는 입법화 ➝ 지방에서는 스스로 참여하여 결정한 정책이므로 높은 수용성을 보이면 ➝ 다시 좋은 정책적 의견을 중앙지방협력회의에 제안’하는 이러한 정책 순환 구조를 만들어 갈 수 있다.
이러한 구조에서 중앙정부와 지방정부는 일방적 관계에서 벗어나 국가를 운영하는 파트너로서 상호 진정한 파트너십을 가지게 될 것이다.
중앙정부와 지방정부의 협력적 관계가 중요한 이유는 모든 정책이 국가발전은 물론 주민(국민)의 삶과 직결되어 있기 때문이다. 최근 전 세계를 강타한 코로나19는 지방정부 역할의 중요성을 부각시키는 결과를 보여줬다. 지역에서 발생하는 수많은 환자와 감염병의 관리는 중앙정부에서 직접 할 수 없고, 중앙정부에서 직접 한다고 하더라도 엄청난 시간적 행정적 낭비와 비효율성이 나타날 수밖에 없다. 지방정부가 현장에서 즉각적으로 대응하고 조치를 취했기 때문에 이른바 K-방역이 성공할 수 있었던 것이다.
국가적 위기 상황에서 중앙정부와 지방정부의 역할분담과 협업이 빛을 본 바와 같이, 위험이 상시적이고 예측 불가능한 사회에서 지방과 주민의 목소리를 반영한 정책의 중요성은 두말할 필요 없다. 국정운영의 패러다임이 하향식에서 상향식으로 전환되어야 하는 이유이다.
이런 점에서 이제 중앙지방협력회의를 통해 지방의 의견을 중앙정부의 정책에 반영하고, 상호 협의하여 결정하며, 협력하여 집행하는 파트너로서 역할을 하게 해야 한다. 이것이 대한민국이 나아갈 분권국가의 운영시스템이다.
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  • 담당팀 : 정책연구실
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