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[분권레터] 영원한 지방자치와 균형발전의 길

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2022-06-08



지방자치ㆍ균형발전의 문제점 : 중앙집권적 법제와 행정의 지속
현행 지방자치의 가장 큰 문제점은 헌법상 지방자치 관련 규정이 단 2개 조항(지방자치 규정 제정은 법령의 범위 안에서 가능하다. 지방자치단체의 조직ㆍ운영도 법률로 정한다)으로 지방자치는 국가의 법령ㆍ법률에 종속되어 있다는 점이다. 이에 따라 국가는 그동안 지방을 규제하거나 지방에 부담을 주는 법령을 양산하였고, 지방은 국가의 충직한 시녀처럼 국가의 하부 집행기관으로 전락한 느낌이 든다.
현행 헌법상 균형발전 규정도 선언적 의미의 조항(국가는 균형 있는 국민경제의 성장과 안정을 유지한다 등)만 담고 있을 뿐이다. 물론, 1987년 헌법을 제정할 당시에는 지방자치ㆍ균형발전의 개념이 전무하다시피 했던 군사정부 시절이라 그럴 수밖에 없었다 치더라도, 그 후 35년의 긴 세월이 지나면서 지방자치ㆍ균형발전 등 사회 각 분야에서 엄청난 변화가 있었음에도 이러한 시대적 변화들이 헌법에 제대로 반영되지 못했다는 사실에 안타깝기 그지없다.
오늘의 지방자치ㆍ균형발전과 관련하여 현행 헌법 규정과 현실의 국민적 욕구는 상당히 괴리된 상태다. 그 괴리된 상태를 헌법 규정에 따라 지방이 아닌 국가가 일방적으로 채워 주다 보니, 중앙집권화는 더욱 가속화될 수밖에 없는 것이다. 이는 곧 ‘신중앙집권시대’가 본격 개막되었음을 의미한다.
2020년 충북도의 국비 보조사업은 총사업비의 70%를 차지하고, 해마다 급증하는 중앙의 공모사업은 지방을 중앙의 생각에 예속시킴은 물론 창의성 없는 행정을 수행하는 결과를 초래하고 있다. 또한 정부의 예비타당성조사 제도와 행정안전부의 투융자심사제도는 지방의 자율성을 현저히 훼손하여 결과적으로 비수도권의 불균형을 더욱 가속화하고 있다.
게다가 중앙부처는 지방자치단체에 당연히 이양해야 할 국가 권한을 이양하지 않고 지방에 중앙부처 직속의 특별지방행정기관들을 계속 만들어 직접 수행하고 있다. 이에 따라 지방에서는 지방자치단체와 국가특별지방행정기관이 같은 국민을 상대로 중복으로 경쟁하는 양상을 띠고 있다.
지방자치를 저해하는 입법 사례들

• 2007년 1월에 개정된 지방교육자치 관련 법은 시ㆍ도 교육 집행기관으로 교육감을 주민 직선에 따라 선출한다고 규정함으로써, 지방자치단체에 일원화돼야 할 교육청을 영원히 독립된 집행기관으로 굳히는 결과를 초래했다.
• 2014년 1월 제정된 지방대육성법은 교육부가 지방자치단체에 지방대의 지도ㆍ감독 권한은 이양하지 않으면서 지방대 육성을 위한 재정 지원 의무만 부여하였다. 이 결과 지방자치단체는 지방대학에 ‘돈만 대 주는 물주(?)’로 전락한 모습이다. 이는 “권한 있는 자에게 의무가 있지, 권한 없는 자에게는 의무가 없다”는 법의 정신에 정면으로 위배하는 것이다.
• 2020년 4월에 개정된 소방공무원 관련 법은 전국 소방공무원을 국가공무원으로 변경하면서, 국비 추가 지원 없이 인건비 등을 100% 시ㆍ도가 부담토록 했다. 그리고 국가는 2017년 대비 2022년 전국 소방공무원 수를 46%나 대폭 증가시켰고, 이에 따라 인건비는 84% 증액되었는데, 이 모두를 시ㆍ도가 부담토록 하였다. 소방공무원 인건비의 단 10%만이라도 국비 지원을 한다면, 소방청은 기재부와 협의를 했어야 한다. 만일 그런 과정을 거쳤다면 소방공무원 증원은 46%는커녕 단 4.6%도 쉽지 않았을 것이다. 그러나 소방공무원 인건비를 100% 지방에 떠넘겨 놨으니, 소방청은 기재부와 협의 없이 5년 사이 46%씩이나 대폭 증원한 것이다.
• 2020년 12월 개정된 자치경찰 관련 법은 국가기관인 시도경찰청장이 자치경찰 사무를 관장ㆍ지휘ㆍ감독하고 시도지사는 국가 자치경찰에 대해 재정 지원을 의무화하는 내용이다. 이처럼 국가기관이 자치 업무를 직접 수행하는 데 지방자치단체가 재정을 지원하는 제도는 세계 어디에도 없는 기이한 사례일 것이다.
• 2020년 12월 개정된 지방자치법은 정부와 국회에서는 32년 만의 전부개정이라고 자랑하는데, 실제 그 내용을 파악하면 놀라움을 감출 수 없다. 일반적으로 지방자치란 국가의 권한을 지방에 이양하는 지방분권이 첫째요, 지방 내에서 기관과 주민 간의 권한 배분, 즉 주민자치가 그 다음이라 할 수 있다. 그런데 지방자치법 전부개정의 내용 중 지방분권에 관한 내용을 담은 조항은 없고 주민자치 내용으로 100% 채운 지방자치법 개정이다. 전면 개정된 지방자치법에는 당연히 담아야 할 지방분권 규정은 없고 지방의 조례에 위임해도 될 주민자치 부분만 세세하게 규정함으로써 주민자치가 마치 지방자치의 전부인 양 착각하게 만든 것이다.
지방자치ㆍ균형발전의 걸림돌 : 단원제 국회
인구 면에서 충북 괴산군(37,323명)은 서울 강남구(532,577명)보다 많이 적지만, 면적에서는 충북 괴산군(842㎢)이 서울 강남구(39㎢)보다 22배나 더 크다. 그러다 보니 괴산군에는 강남구에서는 거의 다루지 않는 산불ㆍAIㆍ구제역ㆍASFㆍ농업ㆍ임업ㆍ홍수ㆍ가뭄ㆍ설해ㆍ멧돼지 관리ㆍ도로 관리 등 각종 행정수요가 산더미처럼 쌓여있다. 그런데도 국회의원 수는 강남구가 3명, 괴산군은 4분의 1명으로 12대 1의 비율이다. 인구비례에 의한 현행 국회의원 정수 제도의 단점이다.
제헌국회 때는 수도권의 국회의원과 비수도권의 국회의원 수가 19.5대 80.5이던 것이 점점 수도권 인구가 늘어나면서 20대 때는 56대 44(비례대표를 수도권에 포함)로 역전됐다. 앞으로 비상대책 없이 이대로 간다면 머지않아 수도권 국회의원 수는 전체의 70% 이상을 상회할 것으로 전망된다. 결국 대한민국은 ‘수도권 공화국’을 향해 치닫고 있는 모습이다.
균형발전 차원에서 지방대학이 수도권으로 이전하지 못하도록 하는 내용의 법안이 19대 국회에선 발의되어 소관 행안위를 통과하고 법사위에 상정되었으나, 당시 법사위 소속 수도권 국회의원들의 반대로 통과되지 못한 채 폐기된 바 있다. 20대 국회에서 동 법안이 다시 발의되었으나 수도권 국회의원들의 반대로 행안위 심사도 못 한 채 폐기되고 말았다. 21대 국회에서는 이 법안을 누구 하나 발의조차 못 하고 있다. 인구 중심의 단원제 국회가 곧 수도권 중심의 국회로 치닫는 한 단면을 보여 주는 사례다.




국회에 지역대표형 상원제 도입돼야
이처럼 인구중심의 단원제 국회는 중앙정부를 상대로 국정을 논의하는 국회이다 보니 당연히 중앙정부를 대변할 수밖에 없다. 결국 국회에는 지방자치ㆍ균형발전을 대변할 공식 기구가 없다는 얘기다. 지방자치ㆍ균형발전을 대변할 보루인 지역대표형 상원제 국회가 필요한 이유가 여기에 있다.
만약 지방자치ㆍ균형발전을 대변할 상원제 국회가 도입된다면, 나머지 지방자치ㆍ균형발전에 관한 세부적 제도는 상원이 알아서 처리할 수 있다. 그리고 지역대표형 상원의 수는 지역 등가성을 고려하여 시ㆍ도별로 동일한 수(예 2~3명)의 상원을 두어야 한다.
지역대표형 상원제는 지방자치와 균형발전의 최후 보루라는 사실 이외에도 국론 갈등의 조정, 남북통일 대비, 입법 기능의 분산ㆍ민주화 실현, 권력의 수직적 권한 배분이라는 강력한 긍정의 힘을 발휘할 수 있다. 2019년 미국 트럼프 대통령의 탄핵이 하원에서 가결되었으나 상원에서 부결된 것은 탄핵 후 올지도 모를 미국의 심각한 갈등을 사전 제거한다는 고도의 정치적 판단으로 상원제가 가진 긍정의 힘을 발휘한 사례라 할 수 있다.
이제 우리는 인구 1,200만 이상의 15개 OECD 국가 중 터키와 한국을 제외한 모든 국가에서 상원제를 택하고 있는 이유를 잘 음미하여 하루빨리 지역대표형 상원제 개헌이 추진되기를 기대한다

시급히 보완ㆍ개선해야 할 지방자치와 균형발전 제도
지방자치와 교육자치의 일원화
지방자치ㆍ균형발전을 저해하는 현행 법률들은 시급히 개정되어야 한다.
우선 교육청을 시도지사 소속으로, 지방교육자치 관련 법을 개정하여 교육자치와 지방자치를 일원화해야 한다. 시도지사에게 지방대 육성을 위한 재정 지원을 부담시킬 경우, 교육부장관의 지방대에 관한 지도ㆍ감독 권한을 시도지사로 이관해야 한다. 그렇지 않을 때는 지방대 육성법에서 지방대 육성에 관한 시도지사의 재정 지원 의무 규정을 삭제해야 한다.
모든 중앙부처는 매년 권한ㆍ재정의 지방이양에 관한 기본계획을 수립하고 그 실적을 매년 국회에 보고하는 의무 규정을 지방자치법에 명시해야 한다. 그리고 주민자치 관련 내용은 지방자치단체 조례로 정하도록 대폭 위임하여 지방자치단체 자율 하에 다양한 주민자치를 실시하도록 유도해야 한다.

실질적 자치경찰제 도입과 소방업무의 공동 책임제 강화
자치경찰 업무는 국가기관인 경찰청에서 시도지사로 100% 이관하든가, 그것이 어려우면 자치경찰 용어를 ‘생활경찰’ 등으로 바꾸어 과거처럼 경찰청이 국가 예산으로 직접 수행토록 자치경찰 관련 법을 개정해야 한다.
현행 국가공무원인 소방공무원의 인건비는 전액 국비부담으로 하고 소방운영ㆍ사업비는 광역자치단체와 기초자치단체가 분담하여 소방업무가 국가, 시ㆍ도, 시ㆍ군ㆍ구 공동 책임지도록 소방공무원 관련 법을 개정하여야 하며, 소방안전 지방세도 신설해야 한다.

재정분권 추진 : 지방재정의 자율성과 책임성 확보
국고보조금 제도의 운영에 있어 국고보조사업의 사업별 개별 보조에서 포괄 보조금제로 전환하고, 중앙의 공모사업은 대폭 축소하면서 남는 예산은 지방 자율의 혁신 창조사업에 포괄 보조하되, 중앙부처는 그 결과에 대해서만 심사 평가하도록 해야 한다.
예타제도 및 투융자심사제도는 대상 사업의 규모를 대폭 상향 조정하고 심사기준에 지역 균형발전 비중을 대폭 확대해야 한다. 또한 국가특별지방행정기관이나 국가지방공공기관을 지방자치단체로 대폭 이관, 일원화하여 지방 내에서 행정의 중복성ㆍ낭비성을 제거하고 주민 편의를 높여야 한다.
이외에도 지방재정 확충을 위해 지방교부세율을 상향 조정하고, 국세 대 지방세 비중을 5대 5로 상향하는 등 지방의 재정자립도를 대폭 높여야 한다.



국회에 지역대표형 상원제 도입돼야
국가 발전은 중앙정부 단독 플레이가 아닌 지방자치단체와 세트 플레이가 이뤄질 때 훨씬 더 효율적이다. 또한 중앙정부의 천편일률적인 지방시책으로는 다양한 지방의 목소리, 다양한 현대 산업사회의 욕구를 충족시킬 수 없다. 오직 지방자치만이 국민들의 다양한 목소리와 다양한 욕구를 충족시킬 수 있는 것이다. 곧 다양한 지방자치의 발전이 국가 발전에 더 크게 기여한다는 논리다.
또한 국가균형발전은 비상 대책을 세우지 않는 한 달성하기 어려운 시대적 과제이다. 얼마 전 일본에서는 2015년부터 4년간 인구가 한 명도 없는 마을이 164개나 발생했고, 가까운 장래에 사라질 마을이 3,622개나 된다는 발표가 나왔다. 이는 우리나라에도 곧 닥칠지도 모를 경고 메시지로 보아야 한다.
지방의 소외는 비록 농촌뿐 아니라 지방도시에도 해당된다. 예를 들어 서울에는 지하철이 거미줄 망처럼 형성하여 지하철역만도 331개나 들어섰는데, 청주시에 지하철 1개 노선, 즉 거미줄 한 줄만 세워 달라는 데도 중앙정부는 고개를 갸우뚱하고 있다. 수도권 사람들보다 지방 사람들이 얼마나 경제적ㆍ문화적 혜택에서 소외되고 있는지를 보여 주는 대목이다.
이제는 연방제 수준의 지방자치ㆍ균형발전이 시행되어야 한다. 이를 위해 지방자치ㆍ균형발전에 역행하는 현행 법률ㆍ제도를 시급히 개선하면서, 지방자치ㆍ균형발전의 마지막 보루인 국회상원제 개헌에 우리 모두 전력투구해야 할 것이다.
  • 담당팀 : 교육홍보부
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