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[분권레터] 「새 정부에 바란다 : 국정운영의 핵심 방향과 과제는 지방분권과 균형발전」

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2022-03-08
이슈&정책공간

새 정부에 바란다 :

국정운영의 핵심 방향과 과제는 지방분권과 균형발전

5월 10일 제20대 대통령이 취임하고 새로운 행정부가 구성될 것이다. 새 정부는 우리 사회가 직면하고 있는 어렵고 많은 문제들을 해결해야 한다. 코로나19가 만들어놓은 뉴노멀 사회에 적합한 정책을 구현해야 하며, 빈곤과 격차 등과 같은 전통적 정책문제들을 해결해야 한다. 이러한 정책문제들은 적합한 정책시스템으로 대응해야 하며, 이는 새 정부의 기본적 국정운영시스템으로 자리잡아야 한다.
본 글에서는 새 정부가 채택해야 할 국정운영의 기본방향은 지방분권과 균형발전이 되어야 한다고 강조한다. 국정운영의 기본원리로 지방분권 이념을 천명하는 지방분권형 헌법 개정의 필요성과 중앙지방 협치시스템 강화를 강조한다. 또한 지속가능한 균형발전은 중앙과 지방의 책임과 성과의 공유체계를 통해 실현하는 것이 필요하며, 그것을 위해 다극-네트워크형 국토발전 공간계획의 수립과 광역과 소권역의 특성을 반영한 균형발전을 강조한다. 균형발전과 초광역협력을 위한 재원 확충과 거버넌스 개선 방안을 제안한다. 끝으로 성숙한 지방자치를 위하여 자치입법권, 자치조직권 및 자치재정권의 확대와 함께 자치경찰제 개선, 중앙과 지방의 사무구분체계 혁신 및 지방의 남북교류협력 기반 강화 등을 제안한다.
조명우 (대한민국시도지사협의회 사무총장)
2022년 3월에 접어들면서 코로나19가 종식되어 주민들의 자유로운 일상생활이 가능해지기를 기대하고 있다. 반면, 그동안 지속된 코로나19로 인해 우리 사회가 직면해 온 양극화와 격차 문제는 더욱 심화되었다. 고령화와 저출산 문제의 지속, 4차산업과 디지털 혁명의 경쟁 가속, 지구 기후 위기와 환경 악화 등 우리가 해결해야 할 어려운 문제들이 많아지고 있다.
풀기도 어렵고 숫자도 많은 문제들은 우리 사회의 모든 역량을 결집해서 풀어야 한다. 대한민국이 가진 모든 역량을 결집하기 위해서는 무엇보다 협력과 연대의 정책시스템이 구축되고 작동되어야 한다. 우리나라는 중앙정부 중심으로 정책이 운용되어왔고, 다른 의견을 가진 집단, 시민사회 또는 지방정부의 목소리가 반영되지 않은 경우가 많았다. 그러나 민주주의가 성숙하고 사회의 이해관계가 복잡하게 얽힐수록 자신의 의견을 주장하면서도 상대방의 입장을 반영하려는 타협적인 자세가 중요하다. 이러한 자세는 정부의 운영에도 적용되어야 한다.
중앙정부 중심의 국정운영은 우리가 풀어야 할 문제를 제대로 찾아내고, 그것의 원인을 진단하고 분석하는 데 한계가 있다. 전국 방방곡곡에서 발생하고 있는 무수히 많은 이슈들을 빠르게 분석하고 대응하려면 해당 지역의 대처가 긴요하고, 이를 위해서는 지역 현장의 자율성과 책임성이 커져야 한다. 동일한 이슈가 전국적으로 퍼져 해결이 필요한 문제도 지역 현장의 참여와 노력이 무엇보다 중요하다.
다음으로 우리 사회가 많고 복잡하고 어려운 문제를 제대로 해결할 수 있는 준비가 되어 있는지 냉철하게 점검해야 한다. 새롭게 출범하는 차기 정부는 점검 결과를 토대로 철저한 준비와 시스템을 마련해야 한다. 대통령직 인수위원회는 앞으로 우리가 해결해야 할 문제들을 국정과제로 선정하여 정리하고, 그 문제를 풀어갈 정책시스템을 꾸려야 한다. 집권과 집중, 즉 중앙정부 중심이 아니라 지방정부를 포함한 다양한 목소리가 반영되어 논의되는 협력과 연대의 시스템을 꾸려야 한다.
우리 국민들은 새 정부의 최고 국정책임자로 제20대 대통령을 선택하였고, 새 대통령은 국민들의 뜻을 받아 최고의사결정기구인 국무회의를 구성하여 정부를 운영할 것이다. 공식 정부가 구성되기에 앞서 조만간 대통령직 인수위원회를 구성하여 기존의 정책을 점검하고 새로운 정부 운영을 위한 내용들을 정리할 것이다. 앞으로 두 달 동안은 새 정부 구성을 준비하며, 5월 10일 대통령 취임 후에는 새로운 정부가 본격적으로 가동될 것이다.
앞서 언급한 것처럼 우리 사회가 직면하고 있는 수많은 어렵고 복잡한 문제들을 해결하고, 모든 국민들의 삶이 보다 더 윤택하고 서로 존중받는 사회가 되기 위해서는 지방분권의 강화가 무엇보다 우선되어야 한다. 현재 우리 사회는 중앙부처 30개 내외의 중앙행정기관들 중심으로 전국에서 일어나는 수많은 문제들을 분석하고 해결해 나가는 것은 불가능에 가깝다. 특히 현대 사회의 문제는 빠르게 확산하는 특징을 가지고 있기에 신속하게 진단하고 적절하게 대응해야 한다. 때문에 중앙부처가 이러한 지역 현장의 문제를 독자적으로 파악하고 해결하는 것이 어려운 것이다. 따라서 지역 현장의 문제를 지방정부들이 해결할 수 있도록 권한과 책임을 부여하는 것이 적합하다. 새 정부의 국정운영의 기본방향은 중앙정부에 집중된 권한과 재원을 지방정부에 이양하는 것이 되어야 한다.
특히 지속적으로 악화하고 있는 불균형의 문제 또는 격차의 문제를 해결하기 위해서는 지방분권이 필요하다. 자연적 감소와 더불어 사회적 이동에 의한 비수도권 지역의 인구 감소와 쇠퇴의 문제 해결을 위한 핵심적 정책대안은 지방분권이 되어야 한다. 또한 여러 형태의 불균형 발전 문제가 발생하고 있으며, 그중에서도 수도권과 비수도권 사이의 격차는 더욱 심화되고 있다. 지난 20여 년 동안 모든 정부가 국가균형발전을 중요한 국정과제로 선정하여 추진해 왔지만 만족할만한 성과를 창출하지 못하고 있다. 이제는 제대로 된 처방이 필요하며, 그것은 지역 현장의 권한과 책임을 강화하는 것이 되어야 한다. 지방정부들이 지역의 문제를 진단하고 대책을 마련하여 추진할 수 있는 기반을 강화해야 한다는 것이다.
지방분권 강화는 지방정부와 지역주민의 책임과 권한의 확대를 의미한다. 지역 주민 삶의 질 향상과 전국이 골고루 잘사는 균형발전을 위해 어떻게 지방분권을 강화할 것인가? 이를 위해서는 제도의 개선과 인식의 전환이 우선되어야 한다. 즉 대한민국의 기본법이며 정부 운영의 기초가 되는 헌법의 점검과 개정이 필요하다. 1987년에 개정되어 35년이 지난 헌법은 현대 사회에 적합하지 않으며 미래 세대에는 더욱 어울리지 않는다. 특히 대통령과 중앙부처에 대한 지나친 권한과 책임의 부여는 더욱 그렇다. 지방자치에 관한 규정은 2개 조항에 불과하며 그것도 지방자치의 정신을 제약하고 있다. 따라서 지방자치의 원리를 보장하고, 중앙정부와 지방정부가 대등한 입장에서 협력하고 연대한다는 점과 지방정부와 지방의회 그리고 지역주민이 지역 사회의 주체가 된다는 것을 헌법에 명확히 규정하는 것이 필요하다.
우선 국민들의 뜻이 모여 조율되는 국회의 재구성이 필요하다. 국민들의 선거로 선출되어 다양한 이해관계가 조정되는 국회에서 지역의 의견이나 입장이 논의되거나 반영되지 않고 있다. 이는 지역구 국회의원의 선거만으로 해결되지 않는다. 현재의 단원제 국회는 지방자치와 지방분권에 도움이 되지 않는 구조이다. 지역사회의 의견 그리고 중앙과 지방의 입장 조율 등을 위해서는 양원제 국회가 필요하다. 이를테면 현재의 국회는 하원으로 하고, 지역을 대표하는 국회의원들로 구성된 상원을 설치하는 것이다. 국회의 입법과정에서 지역의 의견을 수렴하고 지방의 참여가 제도화되도록 지역 대표형 상원을 도입하는 것이 필요하다.
그리고 중앙과 지방의 정부가 협력과 연대의 관계를 정립하도록 명확히 규정하는 것이 필요하다. 중앙의 최고 의사 결정기구인 국무회의에 지방의 참여는 불가능한 상황이다. 이러한 한계를 극복하기 위해 중앙지방협력회의법에 근거하여 중앙지방협력회의가 새롭게 설치되었고, 지난 1월 제1회 회의가 열렸다. 그 효과는 기대한 것에 비해 높지 않았다. 중앙지방협력회의의 의장은 대통령, 공동부의장은 국무총리와 대한민국시도지사협의회장, 그리고 위원은 관련 각부 장관, 시ㆍ도지사, 3개 지방협의체장과 중앙의 2개 위원회장이다. 이는 중앙과 지방의 최고위급 정책책임자들이 참여하는 회의체로 매우 의미가 있다. 하지만 회의의 안건 조율과 상정 과정 그리고 회의결과의 구속력이나 효력 등에서 볼 때 그 실효성은 낮다. 따라서 중앙지방협력회의를 중앙과 지방이 함께 협의하여 결정하고 그것의 실행력을 높일 수 있도록 헌법에 규정하는 것도 좋은 방안이다.
끝으로 헌법의 개정에 있어 지방정부의 독립적 재정 권한을 보장하는 것이 필요하다. 정부의 운영에 있어 헌법과 법률이 보장하는 기능과 인력은 물론 재원이 핵심적 요소가 된다. 지방정부가 정부의 운영과 정책의 자율적인 추진을 위해서는 자주재원을 확보할 수 있어야 한다. 지방정부가 주민들의 의사에 근거하여 조세를 도입하고 세율을 결정할 수 있는 근거를 규정해야 한다는 것이다. 과거에 비해 우리나라 중앙과 지방정부의 기능과 역할이 확대되고 사용 재원도 크게 증가하고 있다. 하지만 지방정부는 국고보조금에 대한 의존성이 커지고 있다. 이는 국가 전체적으로 재정의 효율성을 약화하는 것은 물론 지역 주민의 삶의 질 향상이나 균형발전에 도움이 되지 않는다. 따라서 지방의 자주재원을 확충하고, 재정 자율성과 책임성을 강화는 헌법 개정이 필요하다.
균형발전은 시대적 과제이다. 현재 우리 사회에는 지역격차 이외에도 세대격차, 성별격차, 학력격차, 문화격차 및 디지털격차 등 다양한 형태의 격차가 존재하며 심지어 심화하고 있다. 특히 수도권과 비수도권 사이의 지역격차 문제는 오랜 기간 지속되어 왔으며, 많은 정책적 노력에도 불구하고 더욱 악화하고 있는 상황이다. 비수도권 지역의 발전은 현재와 같은 지방정부의 권한과 책임 그리고 재정구조에 의해서는 해결되기 어렵다. 수도권에 버금가는 발전을 이루기 위해서는 혁신적 대책이 필요하며, 그것은 지방정부의 권한과 책임을 강화하는 지방분권이 선행되어야 한다는 것이다. 새 정부는 지방분권의 강화와 더불어 다음과 같은 정책을 추진하는 것이 필요하다.
우선 수도권 일극화로 인한 불균형 문제를 해소하기 위해서는 다극형 발전체계를 정립하고, 여러 권역들 간의 협력적 네트워크를 강화하는 정책이 필요하다. 이를 위해 보다 단일 시ㆍ도를 넘어서는 넓은 국토공간계획을 수립하면서 지역의 수요를 반영하는 것이 중요하다. 전통적으로 우리나라는 수도권, 영남권(대경권과 부울경권), 호남권(광주전남권과 전북권), 충청권, 강원권 및 제주권 등으로 권역을 구분하여 왔다. 새 정부는 다극형 체계에 적합한 권역계획을 수립하면서도 복수의 시ㆍ도들로 구성된 권역에 포함되지 않는 지역(예, 강원, 전북, 제주)들에 대한 맞춤형 지원 프로그램을 추진하는 것도 중요한 정책과제이다. 또한 권역계획 및 네트워크형 초광역계획의 수립과 추진에 있어 지방정부가 실질적으로 참여하고 주도하는 시스템을 설계하는 것이 중요하다.
둘째, 국가균형발전정책 거버넌스의 개선이 필요하다. 지금까지 중앙정부 차원의 균형발전정책은 대통령 직속 국가균형 발전위원회(또는 지역발전위원회)가 중요한 역할을 하였으며, 대통령실(또는 비서실)에는 균형발전비서관 또는 분권과 균형을 통합 관리하는 자치발전비서관이 있었다. 하지만 자문기능에 머물고 있는 국가균형발전위원회와 대통령 비서실의 비서관 수준의 정책총괄은 국가균형발전정책을 총괄하고 조율하며 추진하는 데 한계가 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 국가균형발전위원회의 위상을 제고하여 집행권한을 부여하고, 대통령실에는 지방분권과 균형발전을 통할하는 가칭 지방분권균형발전 수석비서관직을 신설하여 보다 책임있는 균형발전정책을 추진하는 것이 필요하다.
셋째, 균형발전 재원을 확충해야 한다. 현재의 국가균형발전특별회계는 몇가지 한계가 있다. 지난 정부에서 재정분권을 추진하면서 지방세입을 확충하는 반대 급부로 국고보조사업을 지방으로 이양하였다. 그런데 지방으로 이양된 대부분의 사업이 국가균형발전특별회계 지역자율계정에 있는 사업들이었다. 지역자율계정사업은 균형발전을 위해 포괄적 형태의 국고보조금을 지급하는 제도이다. 낙후지역의 경우 더 많은 국고보조금을 받아 지역발전재원으로 활용하고 있었다. 그런데 이러한 사업을 지방에 이양함으로써 낙후지역은 증가한 지방세입에 비해 감소한 국고보조금의 규모가 더 큰 부작용이 발생하였다. 국가균형발전특별회계 사업의 지방이양은 국가균형발전에 대한 중앙정부의 책임을 회피한 것으로 볼 수 있다. 따라서 새 정부는 국가균형발전특별회계의 규모를 확대하고, 권역발전 또는 초광역발전 사업의 추진을 위한 계정을 신설하여 적극적 균형발전정책을 추진하는 것이 필요하다.
지방자치의 성숙은 민주시민의식을 함양하여 지역사회 발전의 동력이 된다. 1995년 통합 지방선거가 실시되고 지방자치 활성화를 위한 적지 않은 제도개선이 이루어져 왔다. 하지만 아직 성숙한 상황은 아니다. 차기 정부는 지방자치의 발전을 위해 중요한 제도를 개선하고 시행하는 것이 필요하다.
우선 지난 정부에서 미완의 상태로 도입된 자치경찰제를 지방자치의 원칙에 맞도록 재설계해야 한다. 국가경찰의 지위를 유지하면서 자치경찰사무로 규정하는 것은 합리적이지 않다. 지방정부의 자치경찰로 자리매김하여 지역치안체계를 정립할 수 있도록 자치경찰에 대한 시ㆍ도지사의 인사권 등 권한과 책임을 확대하는 것이 필요하다. 국가경찰체계 내에서 운용되는 자치경찰은 자율성과 책임성을 확보하기 어려우며, 그러한 한계는 지역치안의 역화를 초래하는 요인이 될 수 있다.
지방정부 입법권과 조직권 등을 강화해야 한다. 현행 헌법과 그 외의 법률은 법령에 대한 포괄적 위임을 허용하고 있다. 이는 지방정부의 입법권, 즉 조례의 제정범위 등을 제약하고 있다. 자치사무를 확대하는 경향에 적합하도록 지방의회의 조례제정 범위를 넓히는 것이 필요하다. 또한 지방정부의 행정기구와 정원을 통제하고 있는 법령을 개정해야 한다. 지방행정조직은 지역 특성과 행정수요를 반영하여 유연하게 설계하는 것이 중요하며, 법령으로 제약하는 것은 적절하지 않다. 지방의 자치 조직과 인사 등에 관한 내용은 지방법률이 조례로 규정할 수 있도록 법령을 개정하거나 폐지하는 것이 필요하다.
지방정부의 성과는 재정의 책임성과 자율성에 의존한다. 중앙재정에 대한 의존도를 줄이고 스스로 재원을 조달하고 지출할 수 있는 재정시스템을 만드는 것이 중요하다. 국세 중심의 재정구조를 정비하여 지방세 비중을 크게 확대하고, 지방세입 기반이 약한 지역을 위해 자주재원인 지방교부세를 충분히 확보하는 재정구조가 바람직하다. 차기 정부는 국세의 과감한 지방세 전환과 더불어 지방교부세를 확충하는 방향으로 제도를 개선해야 한다. 지방의 자주재원 확충과 함께 국고보조금제도를 합리적으로 정비하고, 중앙과 지방정부는 균형과 상생 발전을 위한 재정협치를 강화하는 것이 필요하다.
끝으로 중앙권한의 과감한 지방이양과 함께 국가사무와 자치사무의 구분체계를 개선해야 한다. 중앙의 권한을 행정기능 중심으로 점검하여 지방으로 이양하고, 그와 관련한 인력과 재원을 포괄적으로 이양하는 방법이 적합하다. 개별적으로 사무 이양하는 방법에 비해 지방일괄이양법 제정을 통해 일괄적으로 이양하는 것이 좀 더 적절하다. 하지만 사무중심의 지방이양은 지방자치 원리를 충족시키지 못한다. 보다 확장된 차원에서 기능중심으로 인력과 재원을 포함하여 포괄이양하는 것이 필요하며, 특별지방행정기관의 기능과 역할을 지방으로 이양하는 적극적 자세가 요구된다. 또한 남북의 지속적 평화 공존과 관계 개선을 위한 지방정부의 남북교류협력 역량을 강화하는 것이 중요하다. 지방정부도 남북관계발전의 책무를 지닌 중요한 주체이다. 중앙과 지방 공동 그리고 지방정부 자체의 교류협력을 확대하여 남북의 평화와 공동발전의 기반이 되도록 해야 한다.
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