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[분권레터] 자치경찰제 안착과 발전을 위한 재원 확보 방안

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2022-04-08
이슈&정책공간

자치경찰제 안착과 발전을 위한 재원 확보 방안


1990년대부터 도입여부가 논의 되어 왔던 자치경찰제가 2021년 7월 1일 전면 시행되었다. 오랜 기간 논의되었던 제도가 시행되는 만큼 현행 자치경찰제의 문제점을 파악하여 해결하는 것이 필요할 것 이다. 이번 글에서는 현행 제도의 문제점뿐만 아니라 도입수준, 자치경찰 사무, 자치경찰 재원과 같은 자치경찰제에 대한 몇 가지 쟁점을 살펴보고 성공적인 제도로 안착하여 발전할 수 있는 재원확보 방안에 대해 제시해본다.
김홍환 (한국지방세연구원 지방재정연구실 연구위원)
문재인 정부는 김영삼 정부부터 도입여부가 논의되었던 자치경찰제를 도입하였다. 도입단위와 관련하여 국정과제에서 「광역단위 자치경찰제」 도입으로 정하였다. 이에 따라 대통령 소속 자치분권위원회를 중심으로 자치경찰제 법제화를 추진하였다. 검ㆍ경 수사권 조정 관련 국정과제와 결부되어 2020년 12월 9일 「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률」이 국회를 통과함으로서 자치경찰제 시행의 근거가 마련하였다. 이후 2021년 전반기에 시ㆍ도별 시범운영 및 조례제정 등을 통해 2021년 7월 1일부터 자치경찰제가 전면 시행되게 되었다.
자치경찰제는 크게 도입 수준, 자치경찰 사무, 자치경찰 재원 등으로 쟁점을 정리할 수 있다. 이러한 기준에 따라 현행 우리나라의 자치경찰제도를 살펴보고자 한다. 첫째, 도입수준은 광역자치단체 수준이다. 그간 기초자치단체 수준에서 도입되어야 한다는 주장도 제기된 바 있으나 치안행정의 균일성을 주요 논거로 광역단위 자치경찰제로 귀결되었다. 둘째, 자치경찰사무는 최초 김영삼 정부에서는 방범ㆍ교통ㆍ경비ㆍ일반수사 등 경찰서 업무 전반에 대해 자치경찰사무로 이양하고자 하였으나 역대정부를 거치면서 점차 그 범위가 축소되었다. 박근혜 정부에서는 주민밀착 사무 및 특사경 사무까지 범위를 축소하였다. 현행 자치경찰사무는 생활안전, 지역교통, 지역경비 일부, 학교ㆍ가정폭력, 교통사고, 경범죄 등과 관련된 수사 사무이다. 셋째, 재원은 제2단계 재정분권과 관련하여 지방소비세 이양에 따른 기능이양사업으로 처리하도록 하였다. 실질적으로 지방자치단체가 부담으로 보는 것이 타당하다.
이 글에서는 이러한 문재인정부에서 도입된 자치경찰제와 관련하여 실질적 자치경찰제도로 안착하여 발전할 수 있는 재원확보방안에 대해 제시하고자 한다.

현행 자치경찰제 문제는 다양하게 지적할 수 있으나 가장 큰 문제점으로서 사무와 수행주체의 분리, 자치경찰사무 이양에 따른 재원지원 미흡을 들 수 있다. 양자는 개별적으로 접근할 수 있으나 실제로는 분리할 수 없는 구조의 문제로서 이에 관해 살펴보고자 한다.
1) 사무와 사무처리 주체의 분리
현행 자치경찰제의 문제점으로서 가장 큰 것은 자치경찰사무를 수행하는 경찰이 국가공무원이라는 것에 있다. 경찰의 사무에 관해 「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률」 제4조에서 규정하고 있는데 제1항에서 경찰의 사무를 국가경찰사무와 자치경찰사무로 구분하고 있다. 그런데 자치경찰사무를 수행하는 경찰에 대해서는 별도의 규정을 두지 않음으로써 국가경찰이 자치경찰 사무를 수행하도록 하고 있다. 이는 기본적으로 사무, 재정부담, 사무수행주체 등과 관련한 이론적 체계와 맞지 않다.
이론적으로는 사무, 재정부담, 수행주체는 일원화되어야 한다. 첫째, 사무와 재정부담과 관련된 법원을 찾아보면, 「지방자치법」 제141조 전단에서 “지방자치단체는 그 자치사무의 수행에 필요한 경비와 위임된 사무에 관하여 필요한 경비를 지출할 의무를 진다.”라고 규정하고 있다. 이를 보다 구체적으로 「지방재정법」을 통해 규정하고 있는데 제20조에서 “지방자치단체의 관할구역 자치사무에 필요한 경비는 그 지방자치단체가 전액을 부담한다.”라고 규정되어 있다. 또한 「지방자치법」 제141조 후단 단서에서 “다만, 국가사무나 지방자치단체사무를 위임할 때에는 이를 위임한 국가나 지방자치단체에서 그 경비를 부담하여야 한다.”라고 규정하고 있고 「지방재정법」 제21조 제2항에서 “국가가 스스로 하여야 할 사무를 지방자치단체나 그 기관에 위임하여 수행하는 경우 그 경비는 국가가 전부를 그 지방자치단체에 교부하여야 한다.”라고 규정한다. 즉, 법률에서는 지방자치단체가 수행하는 사무를 크게 자치사무와 국가로부터 위임 받은 사무로 구분하고 있고, 자치사무에 필요한 경비는 지방자치단체가 부담하고, 국가가 지방자치단체에게 위임한 사무는 국가가 부담하도록 되어 있다.
둘째, 사무수행과 조직에 대해 살펴보고자 한다. 이와 관련해서 「지방자치법」 제12조 사무처리의 기본원칙을 제시하고 있는데, 제2항에서 “지방자치단체는 조직과 운영을 합리적으로 하고 규모를 적절하게 유지하여야 한다.”라고 규정함으로서 지방자치단체가 처리하는 사무가 자치사무이거나 위임사무와 관계없이 지방자치단체 조직을 통해 처리하도록 하고 있다.
정리하면, 우리나라의 자치경찰제도는 자치경찰사무는 있으나 이를 처리하는 자치경찰이 존재하지 않으므로 자치경찰사무는 실질적 의미의 자치사무로 존재하지 않는다는 문제점이 있다. 특히, 시ㆍ도지사가 자치경찰사무 수행에 어떠한 역할도 할 수 없도록 하고 있어 지역치안과 생활안전에 대해 시ㆍ도지사에게 정치적 책무를 부여하지 않는다는 점은 자치경찰사무가 실질적으로는 국가사무임을 방증하고 있다.
2) 재원지원 미흡
자치경찰제 도입에 따른 재원운영계획은 2022년의 경우 국고보조금으로 편성하되, 2023년부터는 제2단계 재정분권과 연계하여 지방자치단체 이양 사업으로 처리한다는 것이 기획재정부의 입장이다. 자치경찰사무를 수행하는 경찰인력에 대한 인건비성 경비는 경찰이 국가공무원이므로 국가에서 부담하되, 자치경찰사무 수행에 따른 사업비는 향후 지방자치단체가 부담하도록 한 것이다. 구체적으로는 자치경찰사무인 생활안전, 교통 등 7개 세부사업에 대한 1,131억원이다. 아래 표에서 ‘지역밀착형 국고보조사업 지방이양’에 이것이 포함되어 있다. 즉, 지방소비세를 4.3%인상하므로 자치경찰사무 수행경비는 별도 보전 없이 시ㆍ도가 부담하라는 것이 기획재정부의 입장이다.

이러한 재정지원체계의 문제는 크게 두 가지이다.
첫째, 개별 시ㆍ도가 지역실정에 맞는 치안서비스를 제공하기 위해서는 별도의 재원을 마련해야 한다는 점이다. 자치경찰제 도입의 핵심가치는 지역실정에 부합하는 치안서비스 제공이라는 점에서 시ㆍ도의 재정부담도 일견 타당하다고 할 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 시ㆍ도별 재정력 격차가 크다는 점, 새로운 사무를 부여했을 때 해당사무의 수행에 따른 경비를 보전했다는 점 등을 고려할 때 시ㆍ도에 추가적 재정부담을 하도록 하는 것은 바람직하지 않다. 전자의 경우 지역 간 치안서비스 격차 발생이라는 문제점을 발생시키고, 후자의 경우 중앙정부가 지방재정을 국가정책목적 달성을 위해 활용하는 것이기 때문이다.
둘째, 재정지원체계의 문제점으로서 예산편성운영 절차에 부합하지 않는다는 것을 지적할 수 있다. 현행 자치경찰 재정운영 체계는 국가가 개별 시ㆍ도 자치경찰사무에 대한 예산을 편성하면 이에 대한 가감 없이 그대로 시ㆍ도가 편성하도록 하고 있다. 이러한 예산운영방식은 예산편성에 대한 지방자치단체 및 지방의회의 역할을 전혀 인정하지 않는 것이다. 따라서 당초 정책목적인 지역실정에 부합한 지역치안서비스 제공은 달성하기 불가능하다.
정리하면, 현행 자치경찰제도의 재원지원 및 재정운영은 지방자치의 원리를 심각하게 훼손한다는 문제점이 있다. 즉, 현행의 재원지원 및 운영체계는 지방자치단체장과 지방의회의원이 지역실정에 부합하는 지역치안서비스 생산ㆍ공급할 수 있는 길을 원천적으로 차단하고 있다.

자치경찰제도가 실질적으로 지역실정에 부합하는 치안서비스를 생산ㆍ공급하기 위해서는 사무, 재정부담, 수행주체가 일원화 되어야 한다. 즉, 가장 먼저 자치경찰사무는 국가경찰이 아니라 자치경찰이 수행할 수 있도록 경찰공무원을 국가공무원과 지방공무원으로 분리하는 것이 필요하다. 이와 결부하여 시ㆍ도지사에 대해 지역치안에 대한 권한을 부여함을 통해 책임도 부여하여야 한다. 현행 제도에서는 지역치안서비스 수준이 낮아졌다고 해서 그 책임을 시ㆍ도지사에게 묻을 수 없으므로 권한과 책임이 일치되도록 제도를 개선해야 한다.
경찰사무와 이원화에 따른 경찰공무원의 이원화와 관계없이도 재정운영체계의 개편은 가능하다. 즉, 경찰공무원을 자치 경찰공무원으로 전환하는 것이 실질적 자치경찰제 운영을 위한 가장 시급한 과제라는 점은 분명하나, 이에 대한 제도개편 없이도 재정운영체계의 개편은 추진할 수 있다는 것이다. 재정운영체계의 가장 핵심적 사안은 시ㆍ도 및 시ㆍ도 경찰위원회의 예산편성권의 인정하는 것이다. 그래야만 당초 정책목적인 지역실정에 부합하는 지역치안서비스의 생산ㆍ공급이 가능하기 때문이다. 따라서 경찰공무원의 이원화 이전이라도 현행의 자치경찰제도가 보다 발전적으로 안착할 수 있는 자치경찰사무 수행을 위한 재원확보방안을 제시하고자 한다. 통상 국가재원의 지방이양 방안으로서 국고보조금, 지방교부세 방식이 존재하나 자치경찰사무 수행경비가 2022년 정부예산안 기준으로 약 1,300억원에 불과하다는 점에서 세외수입인 교통범칙금ㆍ과태료의 부분 이전방안을 제안한다.
교통범칙금ㆍ과태료는 현재 국가균형발전특별회계 재원으로 활용되고 있는데, 그 규모는 2020년 기준 과태료 8,490억원, 벌금 및 과료 940억원 등 약 9,430억원이다. 구체적으로는 아래 표와 같다.

이론적으로 과태료는 부과주체로 귀속되도록 하고 있다. 따라서 현행 운영체계는 이론에 다소 부합하지 않다 국가균형발전 특별회계로 귀속되는데, 국가균형발전특별회계 사업 중 위험도로구간 및 도로부속물 개선, 지방도 개선 보조 등이 있다는 점에서 전혀 부합하지 않다 고 할 수 없다는 점을 고려할 때 시ㆍ도에 부분 이양하는 것이 가능하다. 이양 규모는 2022년 기준 자치경찰사무 수행경비가 1,300억원이라는 점에서 약 15.3%이나, <표 2>에서 확인할 수 있듯이 과태료의 규모가 유동적이라는 점, 시ㆍ도의 지역실정에 부합하는 치안서비스 제공을 위한 재정지원이 필요하다는 점 등을 고려할 때 30% 수준을 제안한다. 만약 지역 간 격차가 발생할 경우 일부는 조정재원으로 활용할 수 있도록 하는 것도 가능하다. 또한, 재원의 목적 외 사용을 염려할 수 있는데 이를 막기 위해 유사 사례인 「광역교통법」 제11조의6과 같이 광역교통시설부담금은 국가균형발전특별회계 50%, 시ㆍ도에 설치된 지방광역교통시설 특별회계 50%로 귀속된다.
시ㆍ도에 자치경찰사무특별회계를 설치하고 교통과태료의 100분의 30을 특별회계로 전출하도록 하면 될 것이다. 해당 재원은 기존 자치경찰사무 수행경비를 시ㆍ도가 우선 부담하되 차액은 지역치안서비스 제고를 위한 재원으로 활용할 수 있도록 해야 한다. 정리하면, 자치경찰사무를 자치경찰이 수행하고 이에 대해 시ㆍ도지사의 권한과 책임을 인정하는 자치경찰운영체계 개편이 필요하다는 점은 분명하다. 그러나 현행 자치경찰제 하에서라도 민주적 통제에 의해 지역실정에 부합하는 지역치안서비스 제공을 위해서는 교통과태료를 시ㆍ도에 30% 이양하여 자치경찰재원으로 사용할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 이 글의 제안과 더불어 자치경찰제 안착과 지역실정에 부합하는 지역치안서비스가 공급될 수 있는 다양한 방안에 대한 논의를 통해 실질적 자치경찰제 실현을 기대해 본다.

1) 국가균형발전특별회계로 귀속되는데, 국가균형발전특별회계 사업 중 위험도로구간 및 도로부 속
   물 개선, 지방도 개선 보조등이 있다는 점에서 전혀 부합하지 않다고 할 수 없다.
2) 광역교통시설부담금은 국가균형발전특별회계 50%, 시ㆍ도에 설치된 지방광역교통시설 특별회
   계 50%로 귀속된다.
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