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[분권레터] 한중 지방정부 교류 30년

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2022-05-09
1) 대륙별 현황
<표 1>과 같이 한국의 지방정부는 전 세계 84개 국가에서 1,780건의 자매ㆍ우호교류 협약을 맺고 국제교류 협력을 추진하고 있다. ‘국제교류 현황’ 자료에 따라 세계를 남미, 북미, 대양주, 아시아, 아프리카, 유럽 등 6개 지역으로 나누었을 때 아시아 지역이 1,193건으로 전체의 67%를 차지하며 가장 많은 국제교류를 맺었다. 다음으로는 유럽 262건(14.7%), 북미 209건(11.7%), 남미 지역이 59건(3.3%)으로 국제교류가 이뤄졌다. 그중에서 아시아 지역이 21개국 1,193건, 유럽이 32개국 262건, 북미가 2개국 209건으로 상위 3개 지역이 전체 국제교류의 93.4%를 차지한다. 국제교류를 맺은 국가의 수에 있어서 아시아 지역이 21개국으로 유럽 지역의 32개국보다 적음에도 불구하고 국제교류가 양적으로 월등하게 많은 이유는 지리적으로 가장 가까운 국가인 중국과 일본, 특히 중국과의 교류가 가장 많기 때문이다.

* 자료 : 대한민국시도지사협의회, “국제교류 현황” (https://www.gaok.or.kr) 자료 저자 재구성

2) 국가별 현황
<표 2>와 같이 중국은 전체 자매ㆍ우호교류 1,780건 중 686건으로 38.5%를 차지하여 중국 지방정부와의 교류가 얼마나 많은지를 알 수 있다. 특히 아시아 지역이 1,193건인데 그중에서 중국이 57.5%를 차지한다. 다음으로 일본이 210건으로 두 국가의 국제교류 건수를 합하면 아시아 지역의 75.1%를 차지하여 두 국가의 국제교류 비중 및 중요성을 알 수 있다. 그리고 전 세계에서 국제교류가 가장 많은 국가는 <표 2>와 같이 중국(686건), 일본(210건), 미국(187건), 베트남(81건), 러시아(60건), 필리핀(55건)의 순서다. 그중 중국, 일본, 미국 등 상위 3개국이 1,083건으로 그 비중이 전체의 60.8%를 차지해 국가별 교류협력에서 상위 3개국에 편중되어 있음을 알 수 있다.
한국 지방정부가 맺은 전체 국제교류 1,780건을 국제교류를 맺은 전체 국가 84개국으로 나누면 한 국가당 평균 약 21.2건임을 알 수 있다. 실제로 국제교류 20건 이상의 국가는 84개 국가 중 13개국으로 15.5%에 불과하지만 반대로 국제교류의 비중은 1,472건으로 전체의 82.7%를 차지한다.
상위 3개국 중 미국과는 1961년부터 지방정부 교류를 시작하였고, 일본과는 1968년부터 시작하여 1992년에 시작한 중국과의 교류에 비하면 오랜 교류 역사를 갖고 있다. 그러나 중국과의 교류는 미국이나 일본보다 훨씬 늦게 추진되었으나 양적인 측면에서 폭발적인 증가와 함께 가장 많은 국제교류가 이뤄졌다(황태연 외, 2017:169).
* 자료 : 대한민국시도지사협의회, “국제교류 현황” (https://www.gaok.or.kr) 자료 저자 재구성

3) 한국 시ㆍ도 지역별 현황
<표 3>과 같이 한국의 광역단체를 기준으로 시도별 국제교류 현황을 살펴보면 다음과 같다. 서울특별시가 자매결연 32건, 우호교류 44건을 합해 76건으로 전체의 11.08%를 차지하며 가장 많았다. 다음으로 경기도가 총 74건(자매결연 35건, 우호교류 39건)으로 전체의 10.79%를 차지하며 2위를 하였고, 전라남도가 총 67건 9.77%로 3위, 경상북도는 총 63건 9.18%를 차지하며 4위, 충청남도가 총 56건 8.16%로 그 뒤를 이었다.
한중 지방정부의 국제교류 총 686건을 중국과 국제교류를 맺고 있는 시도 지역 전체 17개로 나눠보면 한 지역당 약 40건임을 알 수 있다. 전체 17개 시도 중 40건 이상의 국제교류를 맺은 곳은 9개 지역으로 절반 정도를 차지한다.
* 자료 : 대한민국시도지사협의회, “국제교류 현황” (https://www.gaok.or.kr) 자료 저자 재구성

<그림 1>에서처럼 시도별 현황을 살펴보면 국제교류의 지역별 차이를 더욱 확연하게 알 수 있다. 이와 같은 시도별 차이점은 지방정부가 중국과 형성해온 경제적 상호의존도와 지리적 근접성 등에 의해 국제교류가 많이 나타나고 있다고 할 수 있다(황태연 외, 2017:173).
* 자료 : 대한민국시도지사협의회, “국제교류 현황” (https://www.gaok.or.kr) 자료 저자 재구성
4) 중국의 성ㆍ시ㆍ자치구 지역별 현황
중국 지방정부와의 교류는 앞서 살펴보았듯이 양적인 측면에서 가장 많고 2위를 차지하는 미국과의 격차도 크다고 할 수 있다. 이러한 양적인 측면에서 볼 때 한중 양국의 지방정부 대부분은 상호 국제교류를 맺고 있을 가능성이 매우 높다고 추측해 볼 수 있다. 실제로 광역자치단체 차원에서 볼 때 한국의 모든 지방정부가 중국의 성급 단위(성ㆍ직할시ㆍ자치구)의 모든 지방정부와 국제교류를 맺고 있다. 즉 행정구역 편제에서 한국과 중국은 인구수와 규모 면에서 차이가 있지만, 한국의 광역자치단체를 중국의 성급 단위와 동등한 행정구역 단위로 보았을 때 하급 단위를 제외한 한중 양국의 상급 단위의 모든 지방정부는 상호 간에 국제교류를 추진하고 있다고 할 수 있다.
<표 4>와 같이 중국을 지리적으로 구분했을 때 중국의 화동지역이 총 299건으로 전체 국제교류의 43.59%로 거의 절반을 차지하며 가장 많다는 것을 알 수 있다. 다음으로 동북지역의 성ㆍ시ㆍ자치구가 총 154건의 국제교류로 22.45%를 차지하며 2위, 화북지역이 총 73건으로 3위를 하였고 10.64%로 나타났다. 구체적으로 살펴보면, 성ㆍ시ㆍ자치구 중에 산둥(山东)성이 총 128건으로 18.66%를 차지하며 1위로 나타났다. 2위는 총 72건으로 10.5%를 차지한 랴오닝(辽宁)성, 3위는 장쑤(江苏)성으로 총 63건에 9.18%의 비율로 나타났다. 그 뒤를 이어서 지린(吉林)성이 총 54건으로 7.87%, 저장(浙江)성이 총 49건으로 7.14%를 차지하며 5위, 다음으로 허베이(河北)성, 베이징(北京)시, 상하이(上海)시, 허난(河南)성의 순으로 나타났다. 대체로 한국에서 지리적으로 가까운 산둥성이나 랴오닝성, 지린성 등과 국제교류가 많고 신장웨이우얼(新疆維吾尔)자치구나 닝샤후이족(宁夏回族)자치구, 시짱(西藏)자치구 등 지리적으로 멀리 떨어져 있는 곳과는 1건이나 2건으로 교류가 적었다. 특히 경제가 발전한 중국의 동부연안 지역을 중심으로 많은 교류가 나타나고 있음을 알 수 있으며, 조선족이 많은 랴오닝성, 지린(吉林)성 지역에서 자연스럽게 국제교류 사례가 많이 나타났다.
* 자료 : 대한민국시도지사협의회, “국제교류 현황” (https://www.gaok.or.kr) 자료 저자 재구성

5) 연도별 현황
1992년 한중 수교가 이뤄진 이후 지난 30년 동안 지방정부 간 국제교류는 증감을 거듭했지만 대략 매년 평균 23건씩 증가하였다. 한국 지방정부 전체의 국제교류 차원에서 중국 지방정부와의 교류는 양적인 면에서 급속히 증가하였다. 그중 가장 많은 국제교류 협약이 이뤄진 해로는 2005년으로 41건에 달했으며, 10년 뒤인 2015년에는 지난 30년 중에서 가장 많은 45건의 국제교류를 맺어 연평균 값의 두 배에 해당하는 국제교류 건수를 기록했다.
연도별 국제교류의 증가 혹은 감소 현상은 대내외 환경변화를 반영한다. 국내적으로는 세계화 전략이나, 지방자치제 확대 등 중앙정부의 관련 정책 변화 및 국제교류 관련 법적ㆍ제도적 변화에 직ㆍ간접적인 영향을 받아 증가하기도 하였고, 지방자치 단체장 선거 시기 전후로 증감 현상이 나타나기도 하였다. 대외적으로는 한국의 IMF 금융위기나 중국과의 민감한 현안을 둘러싼 마찰이 어느 정도 국제교류 감소에 영향을 미쳤다. 예를 들어 국내여론에 좋지 않은 영향을 미쳤던 동북공정, 사드(THAAD) 배치 문제 등은 대표적으로 한중 지방정부의 국제교류 감소 현상에 영향을 미쳤다고 할 수 있다(황태연 외, 2017:179-181).
그리고 현재까지 끝나지 않고 있는 코로나19 팬데믹 상황은 국가 간 교류에 매우 커다란 악영향을 미쳐 지방정부 교류를 거의 단절시켰다. 그러나 이와 같은 상황에도 불구하고 상호 방역물품 지원하는 등 교류협력이 이뤄지고 있으며, 오히려 온라인을 통한 다양한 교류방법을 모색해 조금씩 회복되어 2021년에는 국제교류 체결 건수나 교류 내용에서도 증가하였다.
* 자료 : 대한민국시도지사협의회, “국제교류 현황” (https://www.gaok.or.kr) 자료 저자 재구성

대한민국시도지사협의회의 국제교류 현황에 따르면 교류 분야는 <표 5>와 같이 행정교류, 인적교류, 문화예술교류, 관광교류, 청소년교류, 스포츠교류, 기술ㆍ학술교류, 경제교류, 민간단체교류, 상징사업, 기타 교류로 분류된다.
지난 30년간 총 10,810건이 진행되었고, 그중에서 행정교류가 전체의 46.23%를 차지하며 가장 많았다. 대표적으로 행정교류 같은 경우는 대표단 상호방문이나 행정정보교류, 교류 기념행사 등으로 국제교류를 위한 기본 절차에 해당하는 것으로 가장 많은 비중을 차지한다. 전체의 12.47%를 차지하며 다음으로 많은 활동이 이뤄진 문화예술교류는 축제 참가나, 예술단 공연, 각종 공연 및 전시회, 한복패션쇼 행사 등이 있다. 그리고 한중 상호 간에 경제의존도를 반영하듯 경제교류가 세 번째로 많다.
* 자료 : 대한민국시도지사협의회, “국제교류 현황” (https://www.gaok.or.kr) 자료 저자 재구성

<그림 3>과 같이 한중 지방정부 간에는 전체 활동 내용의 절반 정도를 차지하는 행정교류 분야에서부터, 다음으로 문화예술교류, 경제교류, 청소년교류, 인적교류, 기술ㆍ학술교류, 민간단체교류, 스포츠교류, 기타 활동, 관광교류, 상징사업 등의 순서로 다양한 분야에서 양국 지방정부 간의 교류가 활발하게 이뤄진 것으로 나타났다.
* 자료 : 대한민국시도지사협의회, “국제교류 현황” (https://www.gaok.or.kr) 자료 저자 재구성
그동안 인류가 겪지 못했던 코로나19 감염병의 확산은 팬데믹 선언으로 나타났고, 국경을 넘어서는 감염병을 차단하기 위해 인적, 물적 교류마저 차단하게 되었다. 이에 따라 국제교류도 급격히 감소하였으며, <그림 2>와 같이 2019년에 연평균 국제교류 건수와 같은 자매ㆍ우호교류를 합쳐 23건이던 국제교류가 2020년에는 완전히 감소하여 5건에 그쳤다. 2021년에는 조금 회복하여 국제교류가 10건으로 증가한 상황이다.
그러나 코로나19 발병으로 중국 우한시가 봉쇄된 2020년 1월 23일을 기준으로 한중 지방정부 교류의 중심에는 코로나19 극복을 위한 격려 서한과 응원 동영상 등이 있었으며, 마스크, 방호복 등 방역물품 지원이 있었다. 2020년 1월 28일 충청남도 논산시가 랴오닝성 진저우(锦州)시에 방역물품을 지원하는 교류 활동을 시작으로 2020년 7월 8일 닝샤이후이족자치구 인촨(银川)시가 경상북도 경산시에 방역물품을 지원하기까지 약 160일 동안 한중 지방정부 간에 이뤄진 234건의 교류 중 14건을 제외한 220건이 모두 지방정부 상호 간에 코로나19 관련 응원 메시지나 감사 서한, 방역물품 지원 등이 이뤄진 교류협력 내용이었다.
실제로 대한적십자사 해외 기부물품 접수 현황에 따르면 <표 6>과 같이 2020년 6월 5일을 기준으로 중국이 한국을 지원한 다른 국가를 모두 합친 것보다 많은 거의 2배 가까이 지원을 하였다.
* 주: 물품금액은 1RMB=170원, 1USD=1,200원 기준으로 산정.
* 자료: 황태연. 『한중 보건 협력과 ‘동북아 방역·보건 협력체’ 활성화 방안』. 서울: 통일연구원, 2022. p.86.

이와 같이 중국에서 지원한 내용을 다시 중앙정부와 지방정부 기타 단체 등으로 기부처를 구분하여 살펴보면 <표 7>과 같이 기부물품 지원에 있어서 중국 지방정부의 역할이 매우 큰 것을 확인할 수 있다.
코로나19 감염병이 발생한 위기 상황 속에서도 한중 지방정부 간에는 상호 격려와 지원을 통해 교류를 이어갔으며, 팬데믹 상황이 지속되면서 교류 방식을 전환해 온라인을 통한 비대면 교류가 증가한 것과 같이 지방정부 교류에서도 온라인을 활용한 교류 방식으로 활동 내용이 점차 증가하였다.
교류 현황을 살펴보면 2020년 한중 지방정부 교류는 코로나19 관련 지원 활동에 힘입어 372건(교류 분야 중복 제외)으로 나타났다. 비록 2019년 총 726건(교류 분야 중복 제외)의 교류 내용과 비교하면 절반 수준밖에 되지 않지만 인적, 물적 교류가 끊긴 코로나19 팬데믹 상황을 고려하면 한중 지방정부 교류는 지속성 및 실질적인 면에 있어서 많은 질적 향상이 일어났다고 할 수 있다. 2021년에는 교류횟수에서 2020년과 비슷하게 나타났지만, 내용적인 면에서는 각종 화상회의를 비롯해 온라인 전시회, 온라인 학술대회 등 형식만 온라인으로 전환해 교류가 계속 이뤄졌다.
* 주: 물품금액은 1RMB=170원, 1USD=1,200원 기준으로 산정. * 자료: 위의 자료 p.87.

한국 지방정부의 국제교류 특징은 아시아, 유럽, 북미 상위 3개 지역이 전체 국제교류의 93.4%를 차지하고, 자매ㆍ우호교류 20건 이상의 국가가 84개 국가 중 13개국으로 15.5%에 불과하지만 반대로 국제교류의 비중은 1,472건으로 전체의 82.7%를 차지하듯이 대륙별, 국가별 편중 현상이 두드러지게 나타난다. 이러한 현상의 중심에는 중국 지방정부와의 교류가 있다.
1992년 한중 수교 이후 양국 관계는 급속히 발전하였다. 지난 30년간 지방정부 간 교류도 급속히 발전하여 전 세계 어떤 국가보다 가장 많은 교류가 이뤄졌다. 한국 지방정부가 체결한 전 세계 자매ㆍ우호교류 1,780건 중 중국 지방정부와의 국제 교류는 686건으로 38.5%를 차지한다. 이것은 양적인 면에서 어느 국가와도 비교할 수 없는 상황이다. 이러한 한중 지방정부 간 교류는 일찍부터 국제교류가 많던 미국이나 일본보다 훨씬 늦게 국제교류가 추진되었으나 양적인 측면에서 폭발적인 증가와 함께 가장 많은 국제교류를 맺었다는 것을 확인할 수 있다.
한국의 시도별 현황을 살펴보면 서울특별시가 76건으로 전체의 11.08%를 차지하며 가장 많은 국제교류를 추진하였다. 다음으로 경기도(총 74건, 10.79%), 전라남도(총 67건, 9.77%), 경상북도(총 63건, 9.18%), 충청남도(총 56건, 8.16%)의 순서로 국제교류가 많이 이뤄졌다. 이러한 시도별 차이점은 한국과 중국의 지리적 근접성과 한국의 지방정부가 중국과 형성해온 경제적 상호의존도 및 교류 상황 등에 의해 국제교류가 많이 나타나고 있다고 할 수 있다. 이와 같은 경제적 상호의존도 요인의 중요성을 보여주는 것으로 한국 지방자치단체의 중국 해외사무소를 들 수 있다. 한국 지방자치단체가 경제통상을 주목적으로 중국의 교류 도시에 해외사무소를 설치하여 운영하고 있는데, 경제무역이 가장 발달한 상하이에 가장 많은 해외사무소가 설치된 것으로 확인할 수 있다(대한민국시도지사협의회, 2020:99). <표 8>에 따르면 지방지치단체의 중국 해외사무소가 대부분 중국 동부연안 지역에 경제가 발달한 도시를 중심으로 운영되고 있다. 특히 중국 최고의 경제도시 상하이시에 가장 많은 10개소의 해외사무소가 설치ㆍ운영되고 있다.
* 자료: 대한민국시도지사협의회, 『중국 지방정부와의 교류 매뉴얼』, 서울: 대한민국시도지사협의회, 2020, p.99.

지역별 특징으로 중국의 성ㆍ시ㆍ자치구 중에 산둥성(총 128건, 18.66%)이 부동의 1위로 나타났다. 2위는 랴오닝성(총 72건, 10.5%), 3위는 장쑤성(총 63건, 9.18%)이며, 그 뒤를 이어서 지린성(총 54건, 7.87%), 저장성(총 49건, 7.14%), 허베이성, 베이징시, 상하이시, 허난성의 순으로 나타났다. 대체로 한국과 지리적으로 가깝거나, 경제가 발전한 중국의 동부연안 지역을 중심으로 많은 교류가 나타나고, 조선족이 많은 지역에서 두드러지게 국제교류가 이뤄졌다.
시기별 특징으로 한중 지방정부 교류의 증가 혹은 감소 현상은 대내외 환경변화를 반영한다. 국내 요인으로는 중앙정부의 세계화 전략, 지방자치제 확대 정책 등 국제교류 관련 법적ㆍ제도적 요소가 있으며, 지방자치단체장 선거 역시 일정 정도 국제교류 증감 현상에 영향을 미쳤다. 대외 요인으로는 IMF 금융위기나, 동북공정 및 사드(THAAD) 배치 문제 등 중국과의 민감한 현안을 둘러싼 마찰이 어느 정도 국제교류 감소에 영향을 미쳤다.
교류 내용 면에서는 한중 지방정부 교류에서 행정교류가 절반 정도를 차지하고, 문화예술교류, 경제교류, 청소년교류, 인적교류, 기술ㆍ학술교류, 민간단체교류, 스포츠교류, 기타 활동, 관광교류, 상징사업 등의 순서로 다양한 분야에서 교류가 활발하게 이뤄지고 있다.
코로나19 팬데믹은 인적, 물적 교류를 차단하여 지방정부 교류에도 큰 영향을 미치고 있다. 실제로 2020년 자매ㆍ우호교류는 5건에 불과하고, 교류 내용에 있어서도 2019년과 비교해 절반 수준에 그쳤다. 그러나 코로나19 팬데믹 상황에서도 한중 지방정부 간에는 코로나19 방역 관련 물품 등을 지원하는 교류협력이 많이 이뤄졌으며, 최근에는 온라인 등을 통한 새로운 교류방법을 모색하여 감소했던 교류가 점차 회복되고 있다. 코로나19로 인한 위기 상황은 오히려 한중 지방정부 교류의 양적 성장뿐만 아니라 실질적으로 지속성이나 내용적인 측면에서 질적 성장이 이뤄지고 있음을 보여주고 있다.
한중 수교 이후 30년 동안 한중 지방정부 간의 교류협력은 급속하게 성장 발전해 왔으며, 국제교류에 영향을 미치는 대내외의 악재 속에서도 지방정부 교류는 지속 되었다. 한편 세계는 지금 미중 전략적 경쟁이 더욱 심화되고 러시아-우크라이나 전쟁으로 인해 국제정세는 더욱 불안한 상황이며, 코로나19 팬데믹이라는 새로운 감염병 위기는 인적, 물적 교류마저 차단하였다. 반면에 코로나19 팬데믹은 상호 신뢰와 협력이 얼마나 중요한지를 말해주기도 한다. 한중 지방정부 교류 30년의 시점에서 한중 지방정부 교류의 더 나은 미래를 위해 상호 신뢰를 굳건히 하고 새로운 위기를 어떻게 극복해 나아갈지를 모색해야 할 때이다.
[참고문헌]
황태연. 『한중 보건 협력과 ‘동북아 방역·보건 협력체’ 활성화 방안』. 서울: 통일연구원, 2022.
황태연ㆍ백우열. “한국 지방자치단체의 대(對)중국 지방정부 국제교류 연구: 현황, 특징 그리고 국제정치적 함의.”
『현대중국연구』. 제19집 3호, 2017.
대한민국시도지사협의회. 『중국 지방정부와의 교류 매뉴얼』. 서울: 대한민국시도지사협의회, 2020.
대한민국시도지사협의회.“국제교류현황.”
(https://www.gaok.or.kr/gaok/exchange/list.do?menuNo=200079)
(검색일: 2022.4.1.).
[출처] 「월간중국」 4월호
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