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[분권레터] 지역발전 정책사업의 연계ㆍ협력 강화방안

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2022-05-09
경제특구 제도 : 현황과 특성
경제특구는 특정 지역에 강력한 행정력과 권한을 부여하여 투자환경을 특별하게 개선하는 지역을 의미한다(정형곤, 2016). 이는 일반적으로 알려진 외국인 투자유치 촉진지역(경제자유구역, 자유무역지역, 외국인투자지역 등)뿐만 아니라 특정산업 육성 및 낙후지역 개발을 위한 각종 지구(규제자유특구, 지역특화발전특구, 연구개발특구, 기업도시 등)를 포함한다(양금승, 2015).
경제특구의 유형은 경제발전 수준에 따라 다양하다. 1970년대에는 수출산업화 정책에 따라 마산수출가공구역이 처음 도입되어 지정되었고, 1990년대에는 경제 개방화에 따른 외국인 투자유치가 중요해짐에 따라 외국인 투자유치구역 제도가 도입되었다. 또한 2000년대에는 지역균형발전 목표의 달성을 위해 기업도시, 연구개발특구, 지역특화발전특구 등의 새로운 특구제도가 도입되었다. 대부분의 경제특구는 2000년 이후 도입되었다. <표 1>에서와 같이 지정되지 않은 특구 10%를 제외하면 2000년 이후 도입된 특구는 76% 차지한다.

우리나라에는 2020년 4월 현재 39개 1)의 경제특구제도가 운영되고 있으며, 전국적으로 748곳(지역 또는 도시 등)이 지구로 지정되어 운영되고 있다(인천상공회의소, 2020). 최근에 새롭게 도입된 특구제도에 의해 지정되거나 기존 특구 중 새롭게 지정된 지구를 포함하면 787곳에 이른다.2) 특구로 지정된 곳이 가장 많은 시ㆍ도는 전남(82곳)이고, 다음으로 경기(79곳), 경북(75곳), 충남(69곳), 강원(67곳) 순으로 많다. 반면 지구 지정이 가장 적은 시ㆍ도는 세종(11곳)이며, 다음으로 인천(19곳), 제주(24곳), 울산(26곳), 대전(30곳), 서울(36곳) 순으로 많다.

1) 현행 법률로 지정 가능한 경제특구는 50개이다. 이 중 39개 특구제도가 운용되고 있고, 특구지정이 이루어지지 않고 있는 제도가 11개 있다.
2) 2020년 말 신규 제도로 도입된 도심융합특구 4곳(대구, 광주, 대전, 부산 지역의 일부), 지자체-대학 협력기반의 지역혁신사업(지역혁신 플랫폼 6곳(충북, 울산ㆍ경남, 광주ㆍ전남, 대전ㆍ세종ㆍ충남, 대구ㆍ경북, 강원), 강소특구 8곳(서울 홍릉, 울산 울주, 경북 구미, 전남 나주, 전북 군산, 충남 천안ㆍ아산(’20.7), 인천 서구, 강원 춘천(’22.5) 및 20년 4월 이후 추가 지정된 규제자유특구 19곳 등을 포함한다.

주요 경제특구와 재정사업
◆ 연구개발특구
연구개발특구란 연구개발특구의 육성에 관한 특별법 제2조에 근거하여 연구개발을 통한 신기술의 창출 및 연구개발 성과의 확산과 사업화 촉진을 위하여 조성된 지역을 의미한다. 대표적 특구로는 1974년 대덕연구단지로 출발한 대덕특구가 있으며, 그 후 광주특구와 대구특구(2011), 부산특구(2012) 및 전북특구(2015) 등 5개 특구가 지정되었으며, 세계적 과학 기반의 혁신 클러스터 발전 기반을 조성하기 위하여 국제과학비지니스벨트가 지정되어 있다. 이 제도의 주무부처는 과학기술정보통신부이다.
연구개발특구의 주요 사업은 크게 4가지로 특구 연구성과 사업화, 기업 창업ㆍ성장 지원, R&D 혁신밸리육성, 특구 신기술 실증특례 R&D 지원 등이다. 그 중 R&D 혁신밸리육성의 경우, 지역의 현안 과제를 혁신 주체가 협업하여 발굴하고 기획한다.
한편, 2019년부터 강소연구개발특구제도가 도입ㆍ운영되고 있다. 기존 광역특구의 경우 지정면적 대형화로 인해 연계성이 저하되고, 지정 이후에 미개발이 장기화되는 등의 문제가 발생하였다. 이러한 문제를 해결하기 위해 특구의 지정과 운영의 정책 방향을 전환하여 도입한 것이 강소연구개발특구제도이다. 이는 대학, 연구소, 공기업 등 지역에 위치한 주요 거점 핵심기관을 중심으로 소규모ㆍ고밀도 집약 공간을 대상으로 한다. 중앙부처는 지역이 독자적으로 수행하기 힘든 과학기술 연구개발(R&D) 성과의 활용을 지원하기 위하여 기술사업화 거점을 조성하는 것을 지원한다. 이에 따라 지방정부는 핵심기관과 협약을 체결하여 재정을 지원하는 등 적극적으로 참여하게 된다(경상남도 홈페이지, 강소연구개발특구란?). 2019년도 이후 12개의 강소특구가 지정되어 운영되고 있으며 최근 2022년 5월 2일 인천 서구와 강원 춘천이 새로운 강소특구로 지정되었다. 연구개발특구의 육성과 지원을 총괄하는 것은 연구개발특구진흥재단에서 하고 있으며, 특구로 지정된 광역 지방정부는 재단에 출연금을 지원하고 있다.
2019년도 이후 12개의 강소특구가 지정되어 운영되고 있으며 최근 2022년 5월 2일 인천 서구와 강원 춘천이 새로운 강소특구로 지정되었다. 연구개발특구의 육성과 지원을 총괄하는 것은 연구개발특구진흥재단에서 하고 있으며, 특구로 지정된 광역 지방정부는 재단에 출연금을 지원하고 있다. 2021년 연구개발특구 예산은 1,149억원이었으며, 강소특구의 해당 지방 정부들의 지방비 매칭비율은 20%이다

◆ 도심융합특구
도심융합특구는 작지만 큰 성장거점을 조성하여 균형발전과 지역혁신의 기반을 확충하기 위한 특구조성 재정사업이다. 기존 도심지역에 지역의 청년인재들이 정착하여 산업, 주거, 문화 등 복합적 혁신공간을 구축하기 위한 것으로 비수도권 대도시 지역을 대상으로 지정되고 있다. 2020년과 2021년에 대구, 광구, 울산 및 부산 등 4개 광역시의 일부 지역이 도심융합특구로 지정되었다.
도심융합특구로 선정된 지역은 1년 정도의 기간 동안에 기본계획을 수립하여야 한다. 중앙정부는 기본계획의 수립에 소요되는 비용 중 일부인 3억원 정도를 지원한다. 이 외에 도심융합특구 조성사업에 대한 중앙정부의 지원방안은 구체적으로 정립되어 있지 않다. 「도심 내 혁신 공간 플랫폼 구축(H/W)」, 「통합 지원프로그램 패키지 마련(S/W)」 및 「기업 유치 방안」 등 재정보다는 사업 운영을 위한 소프트 분야의 지원방안 정도를 제시하고 있다.

◆ 지자체-대학 협력기반 지역혁신사업(RIS) : 지역혁신플랫폼사업
지자체-대학 협력기반 지역혁신사업(지역혁신플랫폼사업)은 지자체와 지역대학 등이 협업체계(지역혁신플랫폼)를 구축하고, 지역의 중장기 발전목표에 부합하는 핵심 분야를 선정하여 지역의 인재를 양성하고, 취ㆍ창업과 지역에 정착할 수 있도록 지원하는 사업이며, 중앙의 주무부처는 교육부이다. 2020년 이후 6곳(충북, 울산ㆍ경남, 광주ㆍ전남, 대전ㆍ세종ㆍ충남, 대구ㆍ경북, 강원)이 지정되었다.
지역혁신플랫폼사업은 교육부의 공모사업으로써 신청에 이은 평가를 통해 선정되어, 일반적으로 5년 동안 중앙정부의 재정을 지원받는다. 이는 2개의 유형(복합형과 단일형)으로 운용되고 있는데, 복합형은 약 450억원 단일형은 약 350억원의 국비가 지원되며, 총사업비에서 차지하는 비중은 약 70%이다.

◆ 캠퍼스혁신파크
캠퍼스혁신파크사업은 대학의 유휴 부지를 도시첨단산업단지로 조성하고 산학연 혁신허브(기업입주공간)를 마련하는 등 산학연 협력 및 기업역량 강화 사업 등에 집중하여 지역의 대학을 혁신성장 거점으로 육성하는 교육부, 국토교통부 및 중소벤처기업부 등 3개 부처의 공동사업이다.
2019년에 ‘캠퍼스 혁신파크 조성방안’을 발표된 이후에 공모를 통해 3개 대학(강원대, 한남대, 한양대 ERICA캠퍼스)이 선도사업으로 선정되었으며, 지금은 도시첨단산업단지로 지정ㆍ착공되어 사업이 진행 중이다. 2021년에는 경북대와 전남대가 추가로 선정되었다. 선정된 지역의 성공적 추진과 함께 그 성과를 확산하기 위해 2022년에 신규 사업지로 2개 대학을 선정하기 위한 공모를 진행하고 있다. 캠퍼스혁신파크사업의 재정은 일반적으로 중앙정부가 40%, 지방정부가 20% 그리고 운영수익으로 40%를 조달하고 있다.

◆ 규제자유특구
규제자유특구란 시ㆍ도(수도권은 제외)에서 혁신사업 또는 전략산업을 육성하기 위하여 규제특례 등이 적용되는 구역을 의미하며, 중소벤처기업부장관이 지정ㆍ고시한다. 지방정부의 시도지사가 특구계획을 수립하고 규제자유특구 지정을 신청하고 이에 따라 지정되면 규제특례가 적용된다. 더불어 지역혁신성장사업이 성공할 수 있도록 재정뿐 아니라 각종 세제 및 부담금 감면등을 지원받을 수 있다. 이를 통해 신기술을 보유하고 있음에도 불구하고 규제 때문에 사업화를 시도하지 못하는 기업이 규제자유특구에서 규제특례를 통해 신기술을 검증하거나 신제품을 출시할 수 있다. 규제자유특구의 목적은 다른 특구와 마찬가지로 지역으로의 투자와 양질의 일자리를 창출하여 지역의 혁신성장과 균형발전을 도모하기 위함이다.
2019년 7월에 처음으로 규제자유특구의 지정을 시작으로 2021년 12월말까지 6차례에 걸쳐 비수도권 14개 지역에 총 29개의 특구가 지정되었다. 이러한 지역에서 미래교통, 에너지ㆍ자원, 바이오헬스, ICT 등 신기술 분야 73개의 실증사업에 대해 144개의 규제특례를 허용하였다. 2021년도 규제자유특구 관련 R&D 예산이 1,236억원이었으며, 중앙정부와 지방정부 그리고 사업자가 5:3:2 (또는 5:5)의 비율로 분담한다.



광주전남지역에는 가장 많은 수의 경제특구(광주 29곳 및 전남 82곳)가 지정되어 운영되고 있다. 대표적으로 연구개발특구는 2011년, 도심융합특구와 지역혁신플랫폼사업은 2020년, 캠퍼스혁신파크는 2021년에 지정되어 운영되고 있다. 특히 광주지역의 경제특구와 재정사업은 인공지능, 신에너지, 미래형 운송기기 및 의료소재부품 산업의 육성과 발전에 초점을 두고 있다.
* 출처 : 연구개발특구진흥재단 홈페이지” (www.innopolis.or.kr)
* 출처 : 교육부 보도자료(2021.9.14)”
광주연구개발개발특구 는 광산업과 첨단나노산업 중심으로 운영되고 있으며, 특화분야는 친환경자동차부품, 스마트에너지, 광전자융합 및 의료소재부품이다. 연구개발특구에 광주과학기술원과 광주테크노파트, 한국광기술원 등 R&D 기관이 집중되어 있고 이들간의 협력을 통해 특화분야별 기술 개발을 도모하고 있다. 연구개발특구의 지리적 범위는 광주시의 광산구ㆍ동구ㆍ북구 및 전남 장성군 일원 18.73㎢이다. 이는 7개의 지구로 구성되어 있는데 최근 21년도에 지정된 3개 지구는 아직 개발이 완료되지 않고 예정되어 있는 상태이다.
광주의 도심융합특구 는 광주광역시청이 위치한 신도심인 상무지구 서편에 위치한 소각장 부지 등을 중심으로 사업지구가 제안 (85만㎡)되어 선정되었다. 상무지구 일원은 행정ㆍ교육ㆍ주거ㆍ금융ㆍ의료ㆍ지하철ㆍKTX 등 생활 및 교통 인프라가 우수한 지역으로 평가되고 있다.
광주전남지역의 지역혁신플랫폼사업 은 광주광역시에 위치한 전남대를 중심으로 에너지 신산업과 미래형 운송기기를 핵심분야로 설정하고 있다. 광주ㆍ전남 지역혁신플랫폼사업은 대학교육혁신본부, 지역사회혁신본부, 에너지 신산업 육성사업단과 미래형 운송기기 육성사업단을 두고 사업을 추진하고 있다. 이러한 사업의 일환으로 ‘미래 에너지 융합 전공’을 개설하고, 이를 조선대, 동신대 등 지역 내 6개 대학과 공유하여 지역인재를 양성하고 지역사회에 정착하도록 지원하고 있다.
광주지역의 캠퍼스혁신파크 는 전남대에서 진행되고 있다. 사업부지는 약 3.5㎢이며, 산학연 혁신허브는 연면적 2.2㎢규모로 신축될 계획이다. 이는 2021년부터 2030년까지 3단계에 걸쳐 추진되며 총사업비는 1,500억원 정도이다. 주요 협력업종은 정보 기술(IT)ㆍ환경공학기술(ET)ㆍ생명공학기술(BT)ㆍ문화콘텐츠기술(CT) 등 첨단산업 분야이다.
광주지역의 규제자유특구 는 무인저속특장차와 그린에너지 ESS발전 분야 실증에 초점을 두고 있다. 2019년 11월 지정된 무인 저속특장차특구는 지역 특장차 업계의 인프라를 활용한 중소기업 중심의 무인특장차 산업생태계 조성을 목표로 하며, 2020년 11월에 지정된 그린에너지ESS발전특구는 그린에너지 ESS발전 서비스 개발을 통한 에너지 신산업 육성을 목표로 하고 있다.


유사한 목표를 추구하는 많은 특구제도와 재정사업 간의 연계ㆍ조정 미흡
지역의 지식생태계 강화, 과학기술혁신 그리고 인재양성 등은 모든 지역이 공통적으로 추구하는 목표이다. 이를 위해 다수의 중앙부처들이 지역발전을 위한 다양한 특구의 지정과 지원 그리고 인재양성과 연구개발혁신을 위한 많은 재정사업을 추진하고 있다. 앞에서 설명한 6개의 주요 경제특구와 재정사업은 과학기술정보통신부, 교육부, 국토교통부, 중소벤처기업부 등이 전국 지역의 주요 거점도시(광역시 중심)를 대상으로 추진하고 있다.3)
중앙부처는 독자적으로 또는 지방정부의 신청에 근거하는 방식으로 다양한 경제특구를 제정하거나 재정사업을 추진한다. 중앙부처들의 특구제도와 재정사업들이 연계되거나 조정되지 않고 추진되는 경우가 많다. 이러한 상황에서 지방정부는 담당 조직이나 부서를 신설하거나 기존 부서를 활용하여 중앙부처의 사업에 대응한다. 이에 따라 각각의 제도와 재정사업이 서로 단절되어 운영되고 있다는 비판을 받고 있다. 이러한 제도와 사업의 운영성과는 담당 부처 및 그와 연계된 기관에 의해 평가되고 환류되어 사업들 간의 연계성과 조정이 충실히 이루어지지 못하는 상황이라는 것이다.

중앙부처의 공모사업과 지방비 매칭 요구의 증가에 따른 비효율성
지역주도의 지역발전 또는 균형발전 추진은 당연하고 중요하다. 그렇지만 지역의 주도성 강조는 지방정부가 보유하고 있는 권한과 재정의 범위를 넘는 경우가 많다. 또한 지방정부의 기획과 의지가 중요하다는 이유로 지방정부의 사업기획을 접수하여 평가하고 지원하는 형태의 공모사업이 증가시키기도 한다. 이는 중앙부처들이 개별적으로 추진하는 다수의 국고보조사업에 각각의 지방정부들이 대응해야 하기 때문에 관리 비용과 국고보조금 확보를 위한 비용 등의 증가를 초래하여 비효율성을 증가시키기도 한다. 또한 지방재정 상황에 따라 재원을 조달할 수 있는 기반이 다르기 때문에 상대적으로 재정이 열악한 지방정부들은 공모사업에 참여할 수 없거나 규모를 축소하여 신청해야하는 문제가 발생하기도 한다.

3) 앞에서 광주ㆍ전남 지역의 경제특구와 재정사업 사례를 제시한 것은 그 지역만이 지닌 특징이나 발생가능한 문제를 지적하기 위한 것은 아니다. 이러한 사례들은 전국적으로 동일한 제도로 운영되며 유사한 특징을 지니고 있다.

지방 자체사업 추진기반 강화 및 자주재정 확충
지역주도의 지역균형발전은 피할 수 없는 시대적 과제이다. 중앙부처가 전국을 대상으로 정책사업을 기획하고 추진할 수 없는 시대가 되었다. 해결해야 할 문제는 복잡해지고 많아지고 있기 때문이다. 이것이 지역 상황에 적합한 정책과제를 지방 스스로 발굴하고 추진하는 정치행정 패러다임이 정착되어야 하는 이유이다. 지역주도의 균형발전 또는 지방분권 강화를 통한 균형발전을 추진하기 위해서는 지방의 자주재정 확충이 선결되어야 한다. 재정분권정책을 혁신적으로 추진하여 지방세입 비중을 늘리고, 지방정부의 재원 부족 문제를 해결하기 위한 지방교부세 법정률을 크게 인상하는 것이 필요하다. 그리고 지역발전계획을 수립하고 추진할 수 있는 권한을 지방정부, 특히 광역단위의 공간계획의 수립과 추진이 가능하도록 시ㆍ도 정부의 권한과 기능을 강화하는 것이 필요하다. 산업경제 및 지역공간 발전 계획을 최소한 광역단위로 수립하여 추진할 수 있도록 제도적 기반을 정비할 필요가 있다.

다양한 제도와 사업의 정책목표 중심 연계ㆍ조정 강화
유사한 목표를 가진 경제특구와 재정사업의 효율성과 효과성을 향상을 위한 조치가 필요하다. 개별중앙부처가 독자적으로 추진하고, 지방에서는 각각의 부서들이 독립적으로 대응하는 방식을 초월할 필요가 있다. 우선, 중앙차원에서는 유사한 정책목표를 지닌 특구제도나 재정사업의 추진성과를 면밀히 분석하고 점검하여 중복성을 대폭 축소하거나 제거해야 한다. 특히 동일한 지리적 공간을 대상으로 추진되는 경제특구나 재정사업을 종합 분석하여 예산 효율성과 정책사업의 효과성을 제고할 수 있도록 대안을 마련하는 것이 중요하다. 그리고 지방차원에서는 지역 공간을 관할하는 지방정부가 다양한 정책사업들을 조율하고 대응 하는 것이 필요하다. 지역의 경제ㆍ산업 발전뿐만 아니라 인구ㆍ사회 발전 비전과 목표에 적합한 경제특구와 재정사업을 추진할 수 있도록 조정기제를 강화해야 한다. 중앙부처의 사업을 독자기관 설립이나 기존 조직(부서)을 활용하여 분절적으로 대응하는 것을 넘어 다양한 중앙정부의 정책 사업들을 스스로 관리하고 조율하는 역량을 강화하고 시스템을 정비하는 것이 필요하다. 이 과정에서 지방정부는 지역내에서 운영되고 있는 특구를 지방정부의 여건과 발전계획에 비추어 보고 유명무실하거나 실효성이 떨어지는 특구에 대해서 과감하게 정리할 필요가 있다. 이를 통해 조직내 역량을 혁신을 위해 보다 전략적으로 사용할 수 있도록 해야 한다.

※ 참고자료
정형곤(2016), 2016년 경제발전경험모듈화사업: 한국의 경제특구 정책과 개도국에 대한 시사점, 기획재정부ㆍ대외경제정책연구원
박수민(2020), 경제특구 및 인천지역 현황 분석, 인천상공회의소
교육부ㆍ국토교통부ㆍ중소벤처기업부, ‘경북대ㆍ전남대, 산학연협력 혁신거점으로 거듭난다 – 2021년 캠퍼스 혁신파크 신규 선정결과 발표-, 2021.4.1., 보도자료
교육부, 제1회 지자체-대학 협력기반 지역혁신사업(RIS) 성과포럼 온라인 개막, 2021.9.14., 보도자료
교육부, 2022년 지자체-대학 협력기반 지역혁신사업 기본계획 발표, 2022.1.27., 보도자료
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