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[분권레터] 지방재정력 강화를 위한 재정자주도 제고의 방향

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2022-07-11
윤석열 정부는 “어디에 살든 균등한 기회를 누리는, 공정ㆍ자율ㆍ희망의 지방시대”를 국정 비전으로 발표하였고, 15대 국정과제와 76개 실천과제를 제시하였다. 윤석열 정부가 지방의 자율성을 높이고 책임성을 강화하기 위해 내세운 다양한 실천과제 중 지방의 재정 확충과 관련된 대표적인 과제는 「지방재정력 강화」국정과제에 포함된 ‘지방의 자주재원 확충’이다. 구체적이고 세부적인 이행 계획은 아직 발표 전이나, 재정자립도가 아닌 지방정부의 자율적인 재량권을 가지고 사용 가능한 재원의 비중을 의미하는 재정자주도 제고를 지향점으로 설정하고 있다는 점에서 지방의 자체재원보다는 이전재원 확충에 더 큰 비중과 목표를 두고 있음을 알 수 있다.
지방정부의 세입구조는 크게 자체재원과 이전재원으로 구분되며 자체재원은 지방세와 세외수입, 이전재원은 지방교부세와 조정교부금, 국고보조금으로 구성된다. 조정교부금은 광역정부와 기초정부 간의 조정 제도로 특ㆍ광역시ㆍ도에서 시ㆍ군ㆍ자치구로 재원이 이동하는 것이기에 국정과제의 대상으로 타당하지 않고, 국고보조금은 자율재원이 아닌 중앙정부와 지방정부의 공동 부담 개념이기에 지방정부의 자율성이 낮다. 반대로 지방교부세는 지방정부의 대표적인 이전재원으로, 내국세의 일부를 지방정부에 교부하는 제도이기에 중앙정부와 지방정부의 조정 제도로 활용하기에 적합하다.
본 글은 윤석열 정부의 재정자주도 제고 정책이 지니는 의미, 특히 지방교부세율 인상에 초래하는 재정자립도 하락의 문제를 지적하고, 그 해결방향을 제시한다.

지방교부세는 보통교부세와 특별교부세로 나눠진다. 지방교부세율은 내국세의 19.24%이며, 보통교부세는 지방교부세액의 97%, 특별교부세는 3%에 해당한다. 지방교부세의 기준인 내국세의 크기는 기업과 민간의 소비액 같은 경제 활동 등에 영향을 받기에 매년 변동되며, 이에 따라 지방교부세 규모는 일정하지 않고 전년 대비 증가하거나 감소하는 것을 보인다.
※ 자료 : 행정안전부, 보통교부세 산정내역 2018년~2022년.
보통교부세는 지방정부의 기준재정수요액과 기준재정수입액을 차이인 재정부족액 비중으로 배분된다. 보통교부세는 지방정부의 행정 운영에 필요한 재원을 교부하는 것이 목적으로 하며, 재정적 결함이 있는 지방정부에 교부하는 금액이기에 지방정부의 재정 상황에 따라 금액의 규모가 다르다. 달리 말하면 행정 운영에 필요한 재원이 부족한 지방정부일수록 더 많은 보통교부세가 교부된다.
※ 자료 : 행정안전부, 보통교부세 산정내역 2018년~2022년.

지방교부세율은 2006년 이후부터 내국세의 19.24%로 일정하게 유지되어 왔다. 지방교부세율 인상을 위한 법률 개정안이 꾸준히 발의되어왔지만 국회를 통과하지 못하였다. 현재 제21대 국회에서 지방교부세율을 인상하는 법률 개정(안)은 총 7건이 발의되어 있으며, 인상률은 1%p에서 6.9%p까지 다양하다.
※ 자료 : 의안정보시스템. (https://likms.assembly.go.kr),
지방교부세율 인상에 따라 증가하는 지방교부세액의 규모를 추정하기 위해 최근 3년 치 평균을 도출하였다. 지방교부세는 내국세 예산에서 담배에 부과되는 개별소비세액의 45%(2020년은 38.75%)를 제외한 금액의 19.24%를 재원으로 한다. 내국세의 3년 평균은 약 262조 2,601억 원이며, 담배 개별소비세를 제외한 지방교부세액은 50조 4,801억 원이다.
※ 자료 : 행정안전부, 보통교부세 산정내역 2018년~2022년,
앞서 계산된 3년 평균 내국세를 기초로 하여 발의된 법안에서 제시한 지방교부세 인상률을 각각 적용하면, 지방교부세율 1%p 인상을 제시한 김영진 의원 법률(안)의 경우 지방교부세 규모가 52조 9,138억 원, 보통교부세 규모는 51조 3,263억 원이며, 보통교부세의 경우 3년 평균에 비해 2조 5,369억 원 증가한다. 가장 높은 비율을 제시한 서삼석 의원 법률(안)과 같이 지방교부세율을 26.14%로 상향하면 총 보통교부세액은 66조 2,881억 원으로 3년 평균에 비해 17조 4,987억 원 차이가 난다. 즉, 지방교부세율 인상 폭에 따라 최소 2.5조 원에서 최대 17.5조 원 정도까지 증가한다.
지방교부세액 97%에 해당하는 보통교부세의 3년 평균액을 지방정부 유형별로 살펴보면 (2020년~2022년), 광역시 유형 5조 7,481억 원, 도 유형 8조 8,365억 원, 시 유형 18조 5,889억 원, 군 유형 16조 889억 원이다. 시 유형이 가장 많은 규모를 교부받고 있으며, 군 유형, 도 유형, 광역시 유형 순이다(각 유형별 총규모를 의미하며, 유형별 1개 지방정부의 교부액 순위는 달라질 수 있다).
1) 광역시 유형은 6개 광역시와 세종특별자치시를 의미하며, 서울특별시는 2020년~2022년 불교부단체로 미포함됨
2) 도 유형에서 경기도는 2020년~2022년 불교부단체이기에 미포함됨  
3) 2020년~2022년 동안 불교부단체인 성남, 화성, 2022년 불교부단체인 수원, 하남, 용인, 이천 미포함

지방교부세율 인상은 재정자립도와 재정자주도에 영향을 미친다. 그 영향의 정도를 분석하기 위하여 2020년~2022년, 3년간 지방정부 유형별 재정자립도와 재정자주도의 평균을 계산하였다. 지방교부세율 인상에 따른 재정자립도와 재정자주도 비율 분석방법으로는, 재정자립도의 경우 (자체재원)/(예산총계 + 지방교부세 증가액), 재정자주도는 (자체재원 + 이전재원 + 지방교부세 증가액)/(예산총계 + 지방교부세 증가액)이다.
※ 자료 : 지방재정365(https://lofin.mois.go.kr), 저자 작성
1) 광역시는 6개 광역시+세종특별자치시이며, 서울특별시는 2020년~2022년 불교부단체이기에 제외함
2) 도 유형에서 경기도는 2020년~2022년 불교부단체이기에 미포함됨
3) 시 유형에서 분석기간인 2020년~2022년 동안 불교부단체인 성남, 화성은 제외, 2022년에만 불교부단체인 수원, 하남, 용인, 이천은 포함함
재정자립도는 지방교부세율이 높아질수록(지방교부세 규모가 증가할수록) 더 낮아지며, 군 유형의 경우 지방교부세율 최고 인상 법률(안)에서 제시한 6.9%p를 적용하면 재정자립도가 10% 수준으로 감소하는 것을 보인다. 3년 평균 대비 재정자립도가 가장 많이 감소하는 유형은 광역시와 시로 나타났다. 재정자주도의 경우 지방교부세율이 6.9%p 이상 상향되는 경우, 도 유형을 제외한 광역시, 시, 군 유형이 모두 60%에 근접한 비율을 보이는 것으로 나타났다. 지방정부의 유형을 구분하여 재정자주도 60%를 목표로 하는 경우 도 유형을 고려한다면 지방교부세율은 6.9%p 이상 상향이 필요하다.
1) ()는 3년 평균 재정자립도 대비 감소 %p를 의미함
1) ()는 3년 평균 재정자주도 대비 증가 %p를 의미함

본 글에서는 제21대 국회(2020~)에서 발의한 지방교부세법 일부개정안에서 제시하고 있는 지방교부세율 인상(%p)에 따른 지방교부세액 규모 변동이 재정자립도와 재정자주도 비율에 미치는 영향을 살펴보았다. 분석 결과를 토대로 한 시사점은 다음과 같다.
첫째, 이전재원의 확충에만 집중할 경우 지방정부의 재정자립도는 더욱 낮아질 수 있다. 교부세는 어디까지나 중앙으로부터 교부받는 재원일 뿐, 지방정부가 스스로 거두어들이는 자체재원이 아니다. 재정책임성과 재정자율성 측면에서도 이전재원보다는 자체재원이 더 높은 성격을 가진다. 만약 이전재원만의 충당을 통해 지방의 자율재원 확보에만 열을 올린다면 대부분의 군 유형은 재정자립도가 10% 이하가 될 것이다. 전체 예산 규모 중 90% 이상을 중앙정부 또는 광역정부가 책임진다는 의미이다.
둘째, 지방정부 유형을 고려하여 동일한 재정자주도 상향 목표를 설정하는 경우 지방교부세율은 한계를 가진다. 도 유형의 경우 가장 높은 6.9%p 인상률을 적용하여도 재정자주도는 46.3%에 불과하다. 따라서 지방정부 유형에 상관없이 유효한 수준의 지방자율재원을 확충하기 위해서는 지방교부세뿐만 아니라 지방세입 등 자체재원의 확충도 동시에 고려될 필요가 있다.
종합하면, 지방교부세율의 인상은 지방정부의 자율재원을 확충하는 수단으로 유효한 성격을 가진다. 특히 자체재원(재정자립도)이 적을수록 재정자주도 개선 정도 및 지방교부세 인상 효과가 커지는 것을 보인다. 그러나 지방교부세율만을 인상함에 따른 재정자립도 하락은 지방정부 재정의 중앙 의존성 심화 그리고 그에 따른 연성예산제약의 문제 등을 초래할 수 있다. 따라서 지방교부세율 인상과 함께 국세의 지방세 전환을 통한 지방세입 확충 및 지방부담금 등 지방세외수입 기반의 강화를 동시에 추진하는 것이 필요하다.
윤석열 정부의 국정과제인 ‘지방 재정력 강화’를 실효적으로 추진하기 위해서는 지방세입을 중심으로 한 자체재원의 확충과 지방교부세율 인상을 통해 지방의 자율재원을 확충하여 지역 중심의 경제회복과 주민 삶의 질을 개선하는 정책이 추진되도록 해야 할 것이다.

1) 「지방교부세법」 제3조는 지방교부세를 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세로 구분한다. 부동산교부세는 국세인 종합부동산세 전액(종합부동산세율), 소방안전 교부세는 담배에 부과되는 개별소비세액의 45%(소방안전소비세율)를 재원으로 하며, 지방교부세율 19.24%는 보통교부세와 특별교부세를 의미한다. 본 글에서 지방교부세는 내국세입의 19.24%로 정해진 것을 의미하며, 보통교부세와 특별교부세를 포함한다.
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