산호세의 민관협력 사례를 통한 시사점

다른 도시들과 마찬가지로 캘리포니아주에 있는 산호세(San Jose) 시는 민관협력(public-private partnerships)을 통한 행정서비스를 제공하고 있다. 일부 민관협력사업(이하 ‘사업’)들은 경우 엄청난 성공을 거뒀는데, 시립 장미정원의 경우 미국 장미협회로부터 거의 제명당할 뻔 했다가 자원봉사자들의 참여를 통해 ‘미국 내 베스트’라는 명성을 얻게 되었다.

1928년 산호세 시의회는 장미정원을 조성하기 위해 자두과수원으로 쓰였던 22,257㎡의 토지를 확보하였다. 대공황 시기 동안 계속해서 정원 조성공사가 진행됐는데, 1932년에 32명의 공사장 인부들이 조성 중인 정원에 임시거처를 마련해 살기 시작했다. 이들은 시 주민들이고 해고를 당했는데 공사를 계속하기 위해 시 공무원들이 보수의 일정액을 모금하여 생활비를 보태준 적이 있다.

장미정원은 대대적인 축하 속에서 개장을 했고 수십 년 동안 결혼식과 고등학교 졸업식 등의 개최장소로 명성을 쌓았다. 그러나 몇 년에 걸친 시 재정 적자로 인해 정원 예산이 삭감되자 정원 관리가 제대로 안 되어 장미덩굴들이 죽게 되었다. 이에 지역주민들이 자발적으로 참여하여 정원을 살리려고 노력하였으나 책임 소재, 자원봉사자들의 미숙련, 시공무원들의 일감 박탈 등의 문제에 봉착하고 말았다.

이런 난관들을 극복하기 위해 시의회는 자원봉사자들을 보험에 가입시켰고 정책방향을 결정했다. 장미협회의 공인 봉사자들이 지역주민 375명에게 정원관리 기술을 가르쳤고, 장미들을 관리하기 위해 2007년에 ‘산호세 장미정원 친구들’이라는 단체를 결성했다. 그 후 불과 몇 년 후 이러한 민관협력으로 인해 전미장미협회로부터 ‘미국 내 최고의 장미정원’으로 지정되는 명성을 얻게 되었다. 산호세의 이 자원봉사자 협력모델은 미 전역에 걸쳐 정원관리에 도입되었다.

다른 사업들은 성과가 덜했다. 한 민간 영리기업과의 사업의 경우 실무진 차원의 협력관계를 쌓는 데만 수년이 걸렸고 사업계획을 조율하는 데 갈등을 빚고 말았다. 민간기업의 한 브랜드를 시 표준으로 채택한다는 관점에서 민관 사이에 긴밀한 협력관계가 구축되었고 도입과정의 경쟁이 필요 없다고 판단했으나, 민관협력 과정에서 적절한 절차들이 지켜지지 않은 것으로 판명되었다.

지방정부가 세수 감소에 직면하고 행정서비스의 효용을 제고해야 할 때 민관협력은 종종 적극적으로 도입되어야 한다고 거론된다. 지방정부들이 쓰레기 수거나 공원 관리 같은 공공서비스를 외부기관에 위탁하고 일부 도시들은 핵심 시책들에 대한 조언을 구하고자 컨설턴트를 고용한다.

그러나 민관협력은 위와 같은 계약적 관계와 다른 부분이 있다. 대학교가 무료 컨설팅을 제공하든지, 외부전문가가 조직설계를 하든지, 비영리단체가 시정부를 대신하여 거리축제 행사를 주관하든지, 민간기업이 신기술 시스템을 구축하고 실행하는 데 무료서비스를 제공하든지, 민관협력은 지방정부의 독립적인 문제 접근법에 대해 상당한 장점들을 제공한다고 볼 수 있다.

이와 같은 측면들을 고려할 때, 민간기업, 대학교, 또는 비영리단체가 인력을 제공하고, 전문기술을 이전하고, 현물기부를 한다면 시나 카운티 공무원들은 숙련된 인력을 확보하거나 예산을 짜거나 시민들과 고위 공무원들에게 해당사업의 효과성을 설득시킬 필요가 없어 보인다. 그렇다면 민관협력을 하지 않을 이유가 없지 않는가!

민관협력은 태생적으로 복잡하다

이와 같은 민관협력 모델에 참여해본 사람들은 알겠지만 민관협력이 그렇게 쉬운 것은 아니다. 지방정부가 협력사업 추진을 위해 초기에 재원을 마련할 필요가 없더라도 민관협력은 상당한 비용이 들어가게 된다. 민관협력이 성공하기 위해서는 사업추진 기간 동안 지방정부와 지역사회가 협력관계를 유지할 만한 역량이 있어야 하고, 만약 협력관계가 중단되더라도 끝까지 사업을 제대로 마칠 수 있어야 한다.

양쪽 당사자들은 협력 초기부터 상호이익과 비전에 대한 분명한 인식이 있어야 하고, 지방정부는 민관협력으로 인해 시정부 내부역량이 떨어지지 않도록 해야 한다. 민관협력은 신중하게 접근하고 전략적으로 추진될 때에만 행정서비스를 제공하고, 새로운 방식으로 공익을 추구하고 시민에게 봉사할 수 있는 효과적인 방법이 된다.

‘민관협력’이라는 용어가 사람들에게 다양한 의미로 해석된다는 것을 알아야 한다. 정부 계약업체들은 이 용어를 설계시공 건축이나 위험공유 모델과 같은 모든 유형의 비전통적 서비스 계약을 포괄하는 의미로 사용해 왔다.

부동산 개발업자들은 이 말을 공공이 소유한 토지에 대한 민간의 개발로 이해하고 있다. 노조의 입장에서 보면 이 말은 외주의 완곡한 표현으로 간주한다. 따라서 민관협력을 얘기할 때 혼란, 의혹, 모호함 등이 늘 제기되는 것은 놀랄 일이 아니다.

민관협력에 대한 생각이 다르다

행정관리자(공무원)들은 민관협력을 추진할 때 종종 적지 않은 장애물이 있다는 것을 알고 있다. 한 연구기관에서 실시한 최근 설문조사 결과를 보면, 시와 카운티 정부의 최고행정관리자, 국장, 매니저들이 민관협력의 지속가능성, 참여자의 동기, 지방정부의 재원 투자, 행정서비스 수혜자에 대한 민간의 이해 정도에 대해 우려를 가지고 있는 것으로 나타났다.

그리고 민관협력이 새롭고 중요한 공공정책수단이라고 보는 지방정부 고위 공무원들은 별로 없는 것으로 조사되었다. 지난 5년 간 지방정부의 가장 중요한 혁신사례가 무엇인지 묻는 질문에 응답자의 약 1/3이 새로운 방식의 공공서비스 제공을, 1/4 이상은 지역 간 협업을 꼽았지만, 민관협력이라고 대답한 응답자는 3%도 안 됐다.

많은 지방정부 관리자들은 민관협력이 필수적이라고 보지 않는다. 그들은 민관협력을 언론의 관심을 끌기 위한 1회성 사업이나 지방정부 핵심 미션이나 기능과 거의 무관한 분야의 시범사업 정도로 인식하고 있다. 실제로 민관협력으로 인해 공공서비스 제공에 마찰이 생기기도 한다.

2007년 산호세 시의회는 집행부에 추진 중인 민관협력 사업과 문제점을 보고하라고 요구했다. 집행부는 거의 12개의 사업들이 1개 이상의 정책갈등이 있다고 보고했고, 시의회는 문제점 해결을 위해 6개월 동안 집행부를 상대로 민관협력 사업의 추진현황을 점검했다. 시의회의 이런 점검이 없었다면 해결하기 너무 어려운 협력사업들은 그대로 방치될 뻔 했다.

민관협력을 추진하다 보면 예상하지 못했던 난관에 맞닥뜨리기도 한다. 산호세 시 매니저(최고행정책임자)는 시의회의 공무원 직종별 임금체계에 대한 개선에 앞서 대학생 그룹에 개선효과에 대해 연구를 의로했다. 그런데 공무원노조가 대학생 연구팀의 객관성에 문제가 있다고 주장했다. 공무원노조는 대학생들의 연구결과에 반박하며 현 직종별 임금체계의 긍정적 효과를 강화해야 한다는 보고서를 제출했다.

또한 설문조사 결과, 응답자들이 민관협력의 파트너로 누가 적당한지에 대한 차이가 큰 것으로 나타났다. 예를 들어 일부 응답자는 대학교보다는 지역사회단체가 파트너로 더 적당하다는 응답을 하기도 했다. 이러한 차이는 민관협력을 추진함에 있어 인간적 관계 설정이 중요하다는 점을 시사하고 있다.

지역사회단체들의 경우 지역사회 이슈들에 오랜 기간 동안 참여해온 사람들이나 또는 그럴 사람들이 파트너로 참여하게 된다. 그러나 대학생들이나 일부 교수들의 경우 한 개의 프로젝트에만 참여할 가능성이 훨씬 높다.

민관협력은 한 개의 적당한 사업에 대해서만 성공하는 경우가 많다. 산호세 시는 추가적으로 민관협력 적용이 가능한 사업목록을 작성한 후 민관협력을 도입하려 했으나 위험부담이 있고 시기적으로 민감한 사업들은 민관협력 대상으로 어렵다는 것을 알았다.

민관협력이 성공하려면?

민관협력 추진이 문제점들이 인식됐으면 주민들의 요구에 지방정부가 보다 효과적으로 대응하기 위해 유익한 민관협력이 이뤄질 수 있도록 해결돼야 한다. 그러나 민간 파트너로 누가 적당하지, 사업 개시 후 파트너를 어떻게 관리할 지는 꽤 복잡하다. 특히 자원이 부족한 작은 도시들은 더 그렇다. 민간협력의 성공을 위해 지방정부가 지켜야 할 절차들이 있다.

목적을 분명히 하라. 지역주민의 요청에 부응하는 것이 시와 카운티 정부입장에서는 강력한 추진배경이다. 실제로 설문조사 결과 지방정부가 혁신을 추구하기 위한 10가지 이유들 중 이것이 2위를 차지했다. 그러나 지역주민의 요구에 대응하는 것이 민관협력 파트너가 될 사람이나 기관에는 중요하지 않을 수가 있다.

민관협력을 추진하면서 민관 양 당사자가 공익추구를 최우선 가치로 합의하더라도 양 당사자는 공익을 다르게 해석할 수 있다. 사업 추진 초기가 양 당사자가 민관협력 추진의 목적이 무엇인지 분명히 해두는 것이 나중에 잘못을 범하지 않고 오래 동안 사업을 추진하게 한다.

이것은 수익형 민관협력을 추진하는 데 매우 민감한 부분이다. 역사적으로 볼 때 영리기업이 참여하는 수익형 민관협력사업에 대한 통상적인 가정은 시범사업의 확대나 2단계 프로젝트 추진 등을 통한 투자손실 보상이었다. 그러나 이러한 접근방식은 민관협력 취지에 위배된다.

다행스럽게 최근의 민관협력 방식은 이러한 갈등이 덜 보인다. 많은 영리기업들이 수익 추구보다는 기업 역량 강화, 직원 능력개발, 그리고 미래의 고객 확보 등을 위한 목적으로 민관협력에 참여하고 있다.

끊임없이 소통하라. 사업의 취지와 목표를 공유하는 것은 중요하다. 시나 카운티 정부는 사업 초기부터 민간 파트너에게 협력사업을 위한 지방정부의 기술과 역량을 알려주고, 정부입장에서 지원이 어려운 부분에 대해 설명하는 것이 필요하다. 이런 소통은 민간파트너와만 해서는 안 된다.

지방정부의 고위공무원들은 주민들과 협력사업 관련 실무직원들에게 협력사업의 가치나 사업 초기의 반대나 어려움에 대해 제대로 알리지 않은 경우가 자주 있다. 이 점은 영리 민간기업들이 파트너로 참여하게 되는 경우 특히 중요하다. 민관협력이 성공하기 위해 지방정부는 사업 초기부터 사업의 투명성, 공정성 확보를 위한 노력들을 제대로 알려야 한다.

앞서 언급한 바와 같이 민관협력이라는 용어는 역사적으로 외부위탁이라는 의혹을 불러일으킨다. 협력사업은 말 그대로 관계를 기반으로 하기 때문에 지속적으로 그 관계를 유지해야 한다. 혁신적인 협력사업의 경우는 필수적으로 최저임금제와 같은 정책 충돌을 가져오기 때문에 이 점은 매우 중요하다. 이해당사자들이 참여하는 첫 번째 사업 협상에서 이러한 정책 예외사항을 언급하는 것은 무척 어렵다.

역할과 책임을 확실하게 정하라. 사업 추진과정에 있어 양 당사자의 역할과 책임을 분명하게 설정하는 것은 어렵지만 그렇게 해야 나중에 문제가 생길 때 해결이 쉽다. 예를 들어 민관협력 추진으로 관련 공무원들이 실직하지 않게 된다면 이들의 전문지식과 역량을 얻어 협력사업 추진에 대한 지지를 받기가 쉽게 된다.

산호세는 문제해결을 담당하는 협력사업 조정자의 역할이 아주 중요하다는 점을 인식했다. 조정자는 사업 참여자들이 상호 협력하여 나아가고 있다는 점을 인식하면서, 사업 참여자들에게 문제 해결방안을 제시하고 필요한 지원을 한다.

상호 간에 부족한 기술을 채워라. 민관협력은 특별한 기술분야의 지식이나 자원봉사자 참여 등 지방정부가 갖고 있는 부분을 민간 파트너가 제공할 수 있을 때 사업효과가 극대화 된다. 한편으로 지방정부가 제공할 수 있는 부분이 있어야 하고, 고위 관리자들이 사업추진 방향을 꾸준히 점검해야 한다. 필요한 사항에 대해 양 당사자의 자원이 중복 투입되거나 공백이 생겨 나중에 문제점이 생기지 않도록 확실히 해야 한다.

이러한 기술의 균형은 협력을 만들거나 깨뜨릴 수 있다. 경찰이나 소방인력을 제때 투입하지 않으면 그 결과가 예측되듯이 전문지식의 경쟁은 매우 도전적이다. 그리고 성공적인 기술협력을 위해서는 현재 기술수준과 최신기술의 격차를 줄이기 위해 사업 참여직원들이 일정수준의 지식을 갖추도록 해야 한다.

당연한 논리이지만 가장 최적으로 계획된 협력사업이라 하더라도 항상 성공적으로 추진되지는 않는다. 민간 파트너가 도중에 사업에서 철수할 수 있고 참여목적이 변경될 수도 있다. 지방정부는 안팎으로 협력사업 진행을 방해하는 압력을 받을 수 있다. 양 당사자의 대표가 바뀌거나 활용자원이 부족하게 됐을 때도 사업의 우선순위나 협력사업의 규모가 달라지게 된다.

만일의 사태를 대비하라

갑작스럽게 수많은 일들이 생길 수 있기 때문에 지방정부 책임자들은 비상사태 대처계획을 세우고 실시간으로 협력사업의 효과성을 평가해야 한다. 아래에 몇 가지 팁들을 제시한다.

목표가 뚜렷하고 관리가 가능한 프로젝트. 가장 효과적인 민관협력사업은 주민들의 특정한 요구에 부응하면서 뚜렷한 목표를 가지고 일정기간 동안 추진되는 사업들이다. 지방정부는 민간파트너가 끝까지 참여할 것이라고 가정하면 안 되고, 나중에 재정을 투입하거나 참여한 민간 파트너에게 책임을 묻는 방법처럼 해당정부가 협력사업을 지속 추진할 수 있는 방안들을 강구해야 한다.

성공적인 민관협력은 관계 구축을 바탕으로 하고 관계 구축에는 시간이 소요된다. 양 당사자 간의 관계는 처음부터 대규모 위험부담이 있는 사업을 시작하는 것보다는 소규모 사업들을 통해 구축하는 것이 바람직하다. 현재 산호세는 실리콘 밸리 전문가들이 공공부문의 애로사항 해소를 위해 그들이 시간과 재능을 기부하도록 하는 지속가능한 모델 개발을 위해 노력하고 있다.

앞에서 결론을 낸 바와 같이 이런 노력은 시정부 부서들과 자원봉사자들 간의 관계 설정에 관심을 갖고 지속적으로 유지해야 한다는 의미이다. 또한 자원봉사자들이 할애할 수 있는 시간에 한계가 있다는 점도 인식해야 한다.

문서화, 평가, 유동성. 일부 사업의 경우 민관협력이 지방정부 입장에서 시간과 에너지와 예산의 낭비가 될 수도 있다. 그러나 나중에 사업이 추진되더라도 어떤 결과가 나올지 알기는 쉽지 않다. 그렇기 때문에 내부역량 평가나 다른 지방정부의 협력사업 분석이 매우 중요하다. 지방정부와 민간 파트너는 사업목표를 달성하기 어려울 것으로 보일 때는 사업의 변경이나 종료 등의 결정을 내릴 수 있는 유동성을 가지고 있어야 한다.

또한 지방정부는 사업 종료 후 사업목표를 달성하기 위해 얼마나 노력했는지, 성과는 어느 정도인지를 평가해야 한다. 이런 평가는 미래의 민관협력 추진 결정에 활용되어야 한다. 정부의 민관협력은 새로운 수단으로 인기를 얻고 있다. 가장 적합한 사례를 참고하는 것이 중요하다.

책임성과 지지. 민간 파트너는 시나 카운티 정부와 계약을 하지 않는 이상 어느 때고 협력사업에서 손을 뗄 수 있다. 지방정부 책임자는 민간 파트너가 지속적으로 사업에 참여하고, 참여 공무원들의 지속적인 헌신을 이끌어내기 위해 많은 노력을 할 수 있다.

사업 초기부터 지역언론을 통해 민간 파트너의 공헌을 홍보하고, 사업에 참여한 직원들의 성과를 높게 평가하는 등 사업 추진과정에서 책임성을 확보할 수 있다. 또한 협력사업에 참여를 희망하는 직원들과 자원 제공이 가능한 고위층으로부터 지지를 얻을 수도 있다. 사업 책임관리자들은 사업기간 동안 실무직원들의 사기를 높이는 것이 중요하다. 이것은 충분한 협력사업 기간을 설정하고 필요한 시설과 장비 등을 제공하는 것을 의미한다.

민관협력은 지방정부의 부족한 자원을 충족시키기 위한 묘책이 될 수는 없다. 그러나 지방정부가 외부기관과 함께 신중하고 전략적으로 계획을 짜고 실행을 한다면 효과적인 사업 추진방식이 될 수 있다. 민관협력이 항상 쉬운 것은 아니다. 처음부터 필요성의 인식, 자원 확보, 헌신적인 노력이 필요하지만 성공적으로 추진되면 지방정부와 민간 파트너 모두에게 대단한 보상이 돌아가게 된다.

* 출처: PA MAGAZINE (2013.12)