노상(보행) 흡연방지 조례로 깨끗하고 살기 좋은 거리 조성

  도로를 보행하면서 피우는 담배는 길거리에 꽁초를 던지게 되며 결국 담배꽁초에 의해 환경악화를 초래하고 있다. 그 것 뿐만이 아니라 역전광장이나 번화가 등에서는 담뱃불로 인해 타인에게 화상을 입히거나 의복을 상하게 하는 경우도 있다. 담배를 들고 있는 위치가 유아의 얼굴 높이에 가깝기 때문에 위험과 마주하고 있다고 해도 과언이 아니다. 나아가 공공의 장소에서 끽연이 주위에 불쾌감을 주고 수동끽연에 의한 피해도 걱정할 정도이다. 이러한 상황에 대응하기 위해 도쿄도 치요다구(2002년 6월 조례제정)를 효시로 도시자치체에서 노상끽연을 규제하는 조례가 계속적으로 제정되고 있다.

1. 지금까지의 대응

  노상끽연을 규제하는 법률은 없다. 따라서 자치체에 있어서는 기본적 인권이나 일반원칙을 고려 다양한 조례제정이 가능하게 된다.

  종래, 담배꽁초 등의 무단방기를 방지하기 위한 조례가 각지에서 제정되어 왔다. 그러나 무단방기금지의 선언에 그치거나 벌칙을 마련해도 전혀 발동하지 못하기 때문에 제정 당초에는 환경개선이 의도되었다 할지라도 서서히 처음의 상황으로 되돌아가버리고 마는 등 그 실효성은 충분하지 않았다.

  또, 이러한 조례는 오직 공공공간의 양호한 환경확보 시점에서 제정되었기 때문에 노상끽연에 의한 시민안전에의 영향이라고 하는 새로운 과제는 상정되어 있지 않았다.

2. 각 조례의 개관

① 조례의 타이프

  노상끽연 등을 제한하는 조례는 대략 다음과 같은 세 가지 타이프로 분류된다.

첫 뻔째, 종합규제형이다. 노상끽연 이외에 위법광고물, 위법주차․방치자전거, 필요 없는 아이들링, 담배꽁초․빈 깡통 등의 무단방기, 광고물 등의 산란, 음란광고물의 부착, 낙서, 개․고양이의 배설물 방치, 가래침, 심야 불꽃놀이 등을 폭넓은 대상으로 이러한 것을 금지 제한하는 타이프였다. 표(다음)에 기재한 치요다구조례, 府中市조례, 세타가야구조례, 히라츠카시조례 외, 「사람이 살기 좋은 안전하고 쾌적한 거리 후쿠오카를 조성하는 조례」「에코폴리스 이다바시 그린 조례」등 특색 있는 조례가 다수 제정되어 있다.

두 번째, 담배꽁초나 빈 깡통 등의 무단방기 등을 세트로 노상(보행)끽연을 대상으로 하는 것이다. 중앙구조례, 나카노구조례 외, 「삿포로시 담배꽁초 및 빈 깡통 등의 산란 방지 등에 관한 조례」「히로시마시 무단방기 등의 방지에 관한 조례」「후나바시시 노상끽연 및 무단방기 방지조례」등 이러한 타이프의 담배꽁초 무단방기부터 이러한 제도설계가 이루어지게 되었다고 생각된다.

세 번째, 단독규제형이다. 노상끽연의 방지를 타겟삼아 함축한 것으로 관리면에서는 가와사키시조례만의 것이 있지만 동 시가 안고 있는 과제에 대응하는 명확한 법정책이라고 할 수 있다.

  또, 시점을 바꾸어보면, 노상끽연방지조례는 그 취지․목적으로부터 환경미화형, 안전․안심형, 쾌적형이라고 하는 세 가지 타이프로 구분된다.

  환경미화형은, 앞에서 분류한 무단방기 형이 맞지만, 후츄시조례, 히라츠카조례, 이타바시구조례 등이 이에 해당한다. 공공장소의 환경개선을 위해 청결하고 깨끗한 거리를 지향하는 것이 조례의 목적이다.

  안전․안심형은 보행끽연에 의한 위험의 방지나 수동끽연에 의한 건강피해에 대응하는 것으로 가와사키시조례나 「안심․안전하면서 쾌적한 거리조성 나고야 조례」가 해당된다. (나고야시는 무단방기 관련조례로는 별개로 이 조례를 제정하고 있다) 이러한 타이프로는 근년에 주장되고 있는 안전․안심 등 정면에서 대응해 간다는 취지에서 제정되었을 것이다.

  쾌적형은 환경미화형과 안전․안전형의 양 측면을 갖는 것이다. 치요다구조례로 대표되지만 앞서 기술한 후쿠오카조례 외에 「이치가와시 시민 등의 건강, 안전하면서 청결한 생활환경의 보전에 관한 조례」등이 해당된다.

② 규제방법

   대부분의 조례가 이하의 형태로 노상끽연의 방지를 도모하고 있다. 즉, 시(구)민 등을 대상으로 공공장소에서의 보행끽연(자동차승차 중의 끽연을 포함)을 하지 않도록, 「끽연자의 책무」등의 규정을 두고 있는 가운데 「노상끽연금지지구」등을 지정하고, 지구 내에 있어서 노상끽연을 금지토록 하는 것이다. 한편, 금지지구에서는 「특별히 필요하다고 인정하는 지구」를 지정하는 것이 많지만, 「시민 등의 신체 및 재산의 안전 확보를 도모하기 위해 노상끽연을 특히 방지할 필요가 있다고 인정하는 구역」등도 지구지정 목적을 명확히 하는 조례도 적지 않다. (가와사키시조례, 세타가야구조례 등) 쮸후시조례는  조닝(도시계획의 지대설정, 지역제)을 면밀하게 실시하고 있고, 「환경미화추진지구」를 정해 동 지구에서는 끽연을 특별히 금지할 필요가 있는 도로로서 「끽연금지로선」을 지정하고 있다.

  그 밖에 중앙구조례는 지구지정을 하지 않고 공공장소 전반에 걸쳐 걸으면서 담배를 피우는 것 등도 사람이 붐비는 장소나 담배꽁초를 버릴 장소가 없는 곳에서의 끽연을 금지하고 있다.

③ 실효성 확보

   노상금연의 실효성을 확보하기위한 규정이 각 조례로 설치되고 있다.

  특히, 노상끽연금지지구 등으로 끽연한 사람에 대한 행정벌인 과료를 부과하는 조례가 눈에 띈다. 과료의 금액은 지방자치법상의 상한선인 5만엔으로 하는(쮸부시조례) 외에 2만엔(치요다구 등), 1만엔(나카노구) 등 다양하다. 한편, 최전선을 달리고 있는 치요다구에서는 실제의 운용에 있어서는 2천엔을 징수하는 외에 조례를 막 시행한 가와사키시에서는 규칙에 징수액을 2천엔으로 한다고 명시화하고 있다.

  과태료 규정은 직접벌 하는 것이 많지만 쮸후시 조례는 위반자에 먼저 지도․권고를 한 다음에 이에 따르지 않을 경우 과태료를 부과하는 것으로 하고 있으며. 나카노구에서는 위반자에 지도 절차와는 별도로 조치명령을 마련 이에 위반한 사람에 과태료를 부과하도록 하고 있다.

  한편, 히라쓰카시조례에서는 위반자에 대하여 권고․명령의 절차를 거쳐 행정형벌로서 벌금을 부과하고 있는 곳도 있다.

  이러한 것들과 다른 제도설계로서 중앙구의조례는 위반자에 대한 지도를 실시하여 이에 따르지 않은 사람의 성명, 주소 등을 공표하는 것으로 조례의 실효성의 담보를 도모하고 있다.

  세타가야구조례는 이른바 무단방기를 방지하는 조례를 개정하여 노상끽연을 금지하고 있지만 실효성에 대한 확보규정은 일체 들어있지 않다. 시민의 모럴을 조문화하고 있다고 생각되지만 노상끽연금지가 무단방기 방지의 일환이라고 하는 위치부여인지 조례명칭도 목적규정도 손을 대지 않고 있다. 이러한 점과 같이 조례개정으로 대응하고 있는 나카노구와는 대조적이다.

고찰

① 규제인가 유도인가

   취급되어진 조례를 살펴보면 노상끽연이나 보행끽연을 없애기 위해서는 벌칙 부여된 끽연금지라고 하는 규제를 펼치는 조례와 시민의 모럴 업을 이끌어내기 위한 유도조례의 두 가지 방향성이 보인다.

  어느 쪽을 선택할 것인가는 정책판단에 의하겠지만 안전․안심의 시점에서 대응할 경우에는 규제색이 강하게 되고 환경미화의 시점에서 대응한다면 유도에 의한 대응도 충분히 생각할 수 있다.

  한편, 요코하마시조례에는 직접적인 근거를 마련하지 않고 JR(일본철도)나 주변사업자의 협력을 얻어 요코하마역 서쪽출구에「금지구역」을 마련, 끽연자와 시민의 공생을 향한 대응을 전개하고 있어 금후 동향이 주목된다.

② 과태료인가 벌금인가

   노상끽연대책에 대해서는 종래의 무단방기방지조례 등에 마련된 형벌(벌금)규정이 실효하고 있다고는 말 할 수 없는 상황을 배경으로 행정상의 의무이행위반에 대한 질서벌로서 과태료규정을 마련한 자치체가 증가하고 있다. 반대로 치요다구에서는 위반자에게 그 장소에서 납부를 명하는 등 적극적인 과태료의 집행에 노력한 결과 노상끽연이 극적으로 줄어들어 높은 효과를 나타내고 있다.

  그러나, 과태료가 만능은 아니다. 납부명령을 아무렇지 않게 무시하는 사람도 있다. 위반자에 대한 특별규정 어렵고 또, 위반의 성질로부터 과료를 받거나 받지 않을 경우 불공평하다는 비난을 받게 된다. 이러한 점을 고려해서 나카노구에서는 조치명령과 과태료규정의 시행기일을 규칙위임하고 노상끽연금지구역의 효과나 타도시의 동향을 주시 시행일을 검토하도록 하고 있다.

  악질위반자에 대한 대처라고 하는 의미로는 히라츠카시와 같이 벌금형을 포함한 제도설계도 성립된다.

  생각컨데 조례위반자에 대해서는 과태료를 적용하고 위반상습자에게는 벌금을 부과한다고 하는 쮸부시조례나 나카노구조례로 과태료를 납부케 하는 절차를 포함시키고 있는 권고나 조치명령은 이 단계에서 끽연을 못하도록 하는 효과를 노리고 있다고 생각되어진다. 직접 벌과 비교 임펙트는 적을지 모르지만 막상 과태료 벌을 곧 발동케 할 수 있다는 것을 생각하면 권고→명령→벌금이라고 하는 종래의 스텝보다 효과가 기대된다.

③ 종합적인 대응

  조례는 당초에 아나운스 효과는 크다고 생각되지만 어떻게 해서 사회의식을 양성시켜 항상적 효과로서 해 갈 것인가가 중요하다. 많은 조례는 규제만이 아닌 시민의식의 계발 등의 대책도 규정되어 있어 각 자치체는 캠페인 활동 등도 적극적으로 실시하고 있다. 단, 이러한 것들에는 그 나름대로의 재원과 인적 소스도 필요하다. 이러한 제약을 극복  행정 뿐 만이 아니라 자치체 전체에서 종합적으로 대응해 나가는 것이 그 성패를 가를 것이다.