현행 공공감사 체계상 지방자치단체에 대한 감사를 '내부감사'와 '외부감사'로 구분할 수 있다. '공공감사에 관한 법률'에 의하면 '내부감사'는 '자체감사'이며 지방자치단체의 감사실, 기획감사실, 감사관 등이 시행한다. '외부감사'는 국회의 국정감사, 감사원 감사, 행정자치부 및 기타 중앙부처가 해당 분야별로 지방자치단체에 대한 '행정감사'를 실시하는 것을 말한다. 물론 여기에는 시ㆍ도가 시ㆍ군ㆍ구에 위임한 사무에 대하여 상급자치단체로서 시ㆍ군ㆍ구에 감사를 실시하는 것도 포함된다. 이와 관련한 근거로는, 지방자치법 제41조3항에서 국회는 시도와 시군구에 대해서, 시도의회는 시군구에 대해서 '국가 및 시도의 위임사무'에 대한 '감사권 및 (감사결과)자료 요구권'을 명시하고 있다. 지방자치단체의 내부감사에 초점을 두고 그 실태와 향후 개선방향을 제안해 본다.

1. 지방자치단체의 이원적 자체감사제도 운영

지방자치단체는 내부감사로서 '자체감사'(Internal audit)를 실시하고 있다. 하지만 이 자체감사제도의 경우도 이원화되어 운영되고 있다. 즉, 공공감사에 관한 법률(제5조)과 지방자치법(제116조)에 근거하여 자체감사제도를 운영하는 지방자치단체들이 있고, 다른 하나는 제주특별자치도와 세종특별자치시의 경우로 각각의 특별법에 근거하여 독립적인 '감사위원회'를 통한 자체감사제도를 운영하고 있다.

지방자치단체에 보편적인 자체감사제도는 공공감사에 관한 법률 제정 이후에 행정자치부가 주관이 되어 2010년 10월부터 권고하고 있는 지방자치단체의 '자율 내부통제 제도'이다. 이 제도는 주로 '청백e-시스템'을 활용한 내부통제 시스템에 의한 자체감사제도를 운영하는 체제이다. 내부통제 시스템은 공통으로 일상감사 및 계약심사 실시, IT기반 업무의 상시 모니터링, 내부구성원들의 윤리활동 강화, 청렴마일리지제도 및 청렴인사시스템 운영, 부조리신고센터를 운영하는 내부통제 활동을 의미한다. 행정자치부가 2010년 11월부터 경기도 남양주ㆍ파주시, 전라북도 익산시, 전라남도 담양군, 경상북도 안동ㆍ포항시 등 6개 지방자치단체를 시범기관으로 운영한 바 있다. 이때 행정자치부가 제시한 '지방자치단체의 자율적 내부통제 강화 방안'에 관한 주요 내용은 다음과 같았다. 즉, 지방자치단체별로 내부통제위원회(인천광역시:“자율적 내부통제 위원회”) 또는 자체감사위원회(충청남도:'감사위원회')를 설치하고, 자치단체의 내부통제 기준(가이드라인) 및 세부지침과 내부통제 활동 평가 및 개선 등 주요사항을 심의ㆍ의결 하는 기구로 운영하도록 권고하였다.

한편, 제주특별자치도와 세종특별자치시의 '감사위원회' 제도는 보편적인 자체감사제도와는 다른 체제로 운영되고 있다. 즉, 공공감사에 관한 법률의 적용을 받지 않고, 제주특별자치도 감사위원회는 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(제주특별법)' 제8장(제66조~제71조)에, 세종시의 감사위원회는 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법(제21조)에 의한 새로운 형태의 독립적 지위를 가진 법적 합의제 행정기관으로 감사활동을 한다. 감사위원회의 세부운영 사항은 각 자치단체의 조례로 운영하고 있지만, 앞의 '내부통제제도'를 운영하는 지방자치단체와의 중요한 차이점이라고 하면, 교육청에 대한 감사활동을 포함하고 있다는 점이 큰 차이이다. 또 다른 차이로는 조직 운영체계상으로 이 두 자치단체의 감사 집행조직이 감사위원회 산하에 설치ㆍ운영되어 있다. 하지만 전반적으로 두 운영방식이 공통적인 것은 자체감사 취지에 의하여 자치단체장이 감사기구의 장에 대한 임명권을 갖고 있으며, 기관장의 지휘 하에 움직이고, 자체감사와 내부통제 활동에서 독립성을 유지한다는 점이다.

2. 지방자치단체의 자체감사제도 개선 과제

내부통제(Internal control)의 글로벌 기준에 의하면, 자체감사기구는 기관의 생산성과 운영효과를 제대로 산출하기 위해서 그 조직원을 비롯한 구성요소들이 제대로 작동되고 있는지 초점을 두고 관리경영체제의 신뢰성과 효과성, 적법성 등을 판단하여 개선안을 마련하는데 치중해야 한다. 즉, 적발과 통제 보다는 조직원의 성과와 역량강화를 통한 기관의 혁신적 성과관리(innovative performance)가 더 중요한 역할이다. 그런 취지에서 제주특별자치도와 세종특별자치시의 '감사위원회'는 직무상으로는 독립되어 있지만, 실무적으로 임명권을 가진 자치단체장으로부터 완전히 독립된 지위를 갖고 있지는 않다.

그렇다면 공공감사에 관한 법률에서는 어떤가? 이 법의 취지로 보면 자체감사를 내부통제와 동일하지 않은 것으로 보고 있는 듯하고, 따라서 기관의 합법적이고 합리적인 경영효율성 제고보다는 '견제와 균형 원리'를 더 강조하는 듯이 감사기구의 설치와 그 기구의 장에 대한 임명 절차 등을 기관장으로부터 별도의 독립기관으로 설치하도록 권장하고 있다. 이 법에서의 자체감사 정의가 모호하기 때문이기도 하다. 또 이 법 제5조는 지방자치단체의 합의제 감사기구 이외에도 자문에 응하기 위해서 '감사자문위원회'를 둘 수 있다고 하였다. 그 결과 충청남도와 같은 다른 자치단체에서는 자문위원회 성격의 '감사위원회'를 설치ㆍ운영하고 있다. 하지만 이 법의 취지를 제대로 살린다면 오히려 제6조의 합의제 감사기구 설치와 운영 규정을 자문 역할과 감사활동의 계획 및 수행 지시 기능을 모두 포함하도록 하는 것도 좋을 듯하다. 말하자면 공공감사에 관한 법률에서 지방자치단체와 관련한 합의 감사기구의 설치ㆍ운영을 제주도와 세종시의 감사위원회 설치ㆍ운영 방식과 동일한 취지로 개정하는 것도 하나의 개선 방향이 될 수 있다.

또 다른 개선과제에 대해서는 현재 행정자치부가 '지방회계법안'의 입법을 추진하면서 이행하려고 하고 있다. 이 법은 기본적으로 국고보조금을 비롯한 지방자치단체의 모든 재정집행을 보다 투명하고 효율적으로 관리하기 위한 입법안을 추진하지만, 이외에도 이 법률안에서 '내부통제제도'에 대한 법률적 근거를 마련하려고 한다. 행정자치부는 특히 '내부통제제도'를 법정으로 의무화하여 지방자치단체별로 현재 운영하는 '청백-e시스템' 등을 활용할 때, 모든 지방자치단체별 실ㆍ국장급의 회계책임관을 지정해서 회계공무원에 대한 지도ㆍ감독 책임을 일괄적으로 총괄관리 함으로써 재정지출의 이력관리를 체계화하여, '자율적 내부통제'를 보다 실효성 있게 만들고자 하려는 의도를 갖고 있다. 바람직한 방향이라고 할 수 있다. 하지만 이 경우에도 공공감사에 관한 법률이 지향하는 '자체감사제도'와 중복된다는 점에서 좀 더 세심한 제도 설계를 담는 정책대안이 필요할 것이다.

이제 곧 국정감사가 시작된다. 국정감사는 매년 정기회(9월) 집회일 이전에 30일 이내의 기간을 정해 실시하는 것을 원칙으로 하고 있다. 그러나 국정감사에는 많은 문제가 있다. 본래 국정감사는 정부에 대한 감시와 견제를 위해 도입된 제도이다. 이러한 제도적 취지와는 사뭇 다른 형태로 운영되는 경우가 많기 때문이다. 광범위한 대상기관, 짧은 감사 기간, 너무 많은 자료나 중복자료의 요구, 무차별한 증인출석 요구, 의원들의 전문성 부족, 여야 정쟁의 장이 되어 버리는 것 등이 그 좋은 예이다.

지방에 대한 국정감사, 과연 바람직한가?

지방자치단체에 대한 국정감사는 위와 같은 국정감사의 일반적인 문제 외에도 추가적인 문제를 가지고 있다. 지방자치단체의 입장에서 보면 지방자치단체에 대한 감사는 국정감사 외에도 감사원 감사, 중앙부처에 의한 감사, 지방의회의 행정사무감사, 내부의 감사기관(감사위원회)에 의한 감사, 시민감사 등 수많은 감사가 있다. 과연 지방자치단체에 대한 국회의 국정감사가 타당한가 하는 문제를 제기할 수 있다. 지방에 대한 국정감사에 대하여 우리나라는 어떠한 제도를 가지고 있는가를 살펴보고, 그 바람직한 방향을 보충성의 원칙에 입각하여 모색해 보고자 한다.

현행 지방에 대한 국정감사제도

지방자치단체에 대한 국정감사에 관한 규정하는 근거 규정은 국정감사 및 조사에 관한 법률 제7조이다. 동법 제7조 제2호에서 '지방자치단체 중 특별시ㆍ광역시ㆍ도. 다만, 그 감사범위는 국가위임사무와 국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업으로 한다'고 규정하고 있고, 제4호에서 '제1호 내지 제3호외의 지방행정기관ㆍ지방자치단체ㆍ감사원법에 의한 감사원의 감사 대상 기관. 다만, 이 경우 본회의가 특히 필요하다고 의결한 경우에 한한다.' 고 규정하고 있다. 이 규정은 자치단체에 대한 감사의 대상과 범위를 정한 것이다.
감사의 대상은 지방자치단체 중 특별시ㆍ광역시ㆍ도이다. 기초자치단체와 세종특별자치시는 감사의 대상에서 원칙적으로 제외된다. 다만 본회의가 특히 필요하다고 의결한 경우에 한하여 그밖에 지방자치단체를 감사할 수 있다. 감사의 범위는 국가위임사무와 국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업이다. 국가위임사무에는 단체위임사무와 기관위임사무가 있다. 이들 사무는 국정감사의 대상이다. 자치사무는 원칙적으로 감사의 대상에서 제외된다. 그러나 자치사무 중에서 국가가 예산을 지원하는 사업은 감사의 대상이 된다. 문제는 자치사무 중에서 상당 부분이 중앙정부의 보조금 등 국가가 예산을 지원하는 사업이라는 것이다. 그렇다면 자치사무의 상당 부분이 국정감사의 대상이 되게 된다. 그러나 지방자치법에서는 국정감사의 대상을 제한하는 규정이 있다. 즉 동법 제41조 제3항에서는 '지방자치단체 및 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무에 대하여 국회가 직접 감사하기로 한 사무 외에는 그 감사를 각각 해당 시ㆍ도의회가 할 수 있다'고 규정하고 있다. 여기서 지방자치단체가 위임받아 처리하는 국가사무는 단체위임사무이고 지방자치단체의 장이 위임받아 처리하는 국가사무는 기관위임사무이다. 따라서 단체위임사무든 기관위임사무든 위임사무는 국정감사의 대상이 되나 자치사무는 그 대상에서 제외하고 있다. 그리고 위임사무라고 할지라도 직접 감사하기로 한 사무 이외의 위임사무는 국정감사를 실시하지 않고 시ㆍ도의회에서 할 수 있도록 하고 있다. 위와 같은 국정감사의 실시와 제한의 헌법적 근거는 헌법 제61조 제1항에서 국회는 국정을 감사할 수 있다는 규정에 두고 있으며, 또한 이와 동시에 우리나라 헌법 제8장에 '지방자치에서 지방자치의 정신을 천명하고 있는데 두고 있다. 최근 지방자치의 지도원리나 기본원리로서 보충성의 원칙을 강조하는 학설이 유력하게 대두되고 있다.

보충성의 원칙

보충성의 원칙이란 중층의 국가공동체 조직에서 하급단위에서 잘 처리할 수 있는 사무를 상급단위에서 처리해서는 안 된다는 원칙이다. 다시 말하면 지방자치단체에서 잘 처리할 수 있는 사무에 대해서는 국가가 개입해서는 안 되고, 지방자치단체가 감당하기 어려운 경우에만 국가가 보충적으로 개입하도록 한다는 원칙이다. 보충성의 원칙은 기초자치단체 우선의 원칙이나 현지성의 원칙과 유사해 보이나 기초자치단체의 권리를 일종의 기본권으로 인정한다는 점에서 강력한 내용을 포함하고 있다.
이러한 보충성의 원칙은 유럽 등에서 확산하고 있다. 1985년 유럽평의회(Council of Europe)의 유럽지방자치헌장에 반영되었고, 이후 프랑스, 독일, 영국을 비롯한 대부분의 회원국이 이 헌장에 서명하고 있다. 프랑스, 스페인 등은 이미 보충성의 원칙을 헌법과 지방자치 관련 기본법에 반영하고 있다.

지방에 대한 국정감사의 방향

여기서는 보충성의 원칙에 입각하여 지방에 대한 국정감사가 어떻게 되어야 하는가를 제도적 차원에서 생각해 보기로 한다. 보충성의 원칙은 추상적인 원칙이므로 이를 구체화 시키는데 있어서는 학자들 간에 서로 다른 견해를 가질 수 있다. 이러한 점을 염두에 두면서 몇 가지 제도적 대안들을 생각해 본다.
첫째, 지방에 대한 국정감사는 어쨌든 없애자는 주장이 있을 수 있다. 지방자치단체가 수행하는 사무는 보충성의 원칙에서 볼 때는 모두 자치사무라고 할 수 있다. 자치사무에 대한 책임은 지방자치단체에 귀속된다. 따라서 이러한 사무에 대한 감사는 지방 차원에서 이루어지는 것이 적절하다는 주장이다. 이에는 두 가지 방법이 있다. 그 하나는 국정감사 자체를 없애는 것이다. 우리나라 국회에서는 국정감사권과 동시에 국정조사권도 가지고 있다. 감사권과 조사권의 차이는 일반사항인가, 특정사항인가, 이다. 일반사항에 대해서는 감사권을, 특정사항에 대해서는 조사권을 발동할 수 있다. 그런데 감사의 비전문가인 국회의원이 방대한 조사기관과 대상을 짧은 기간 내에 수행할 수 있겠는가 하는 문제가 제기되고 있다. 이러한 이유로 감사권을 없애고 특정사무에 관한 조사권을 활성화해야 한다는 주장이다. 다른 하나는 국정조사권을 인정하면서도 보충성의 원칙에 입각하여 지방에 대한 감사권을 없애는 것이다. 국정감사 및 조사에 관한 법률에서 규정하는 감사대상에서 지방자치단체를 제외하면 된다.
둘째, 국가위임사무에만 국정감사를 인정하고 자치사무에 대한 국정감사를 인정하지 않는 것이다. 국정감사 및 조사에 관한 법률에서는 국가위임사무뿐만 아니라 국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업에 대한 국정감사를 인정하고 있다. 자치사무에 대하여 예산을 지원하면 이도 또한 국정감사의 대상이 된다. 그러나 자치사무는 어디까지나 지방적인 관점에서 수행되는 사무이므로 재정지원 여부와 상관없이 국정감사의 대상이 되지 말아야 한다는 주장이다. 또한, 중복감사의 폐단을 줄인다는 차원에서도 이는 바람직하지 않다.
셋째, 지방자치단체나 그 장이 수행하는 국가사무에 대해서도 국회의 전면적인 국정감사는 바람직하지 않다. 국가사무에 대해서도 주민, 지방의회, 자체감사, 중앙부처 장관, 감사원 등의 감사에서 통제될 수 있으므로 국정감사는 이들 감사와 중복되지 아니하는 범위 내에서 합리적으로 행사되어야 한다.