국회는 총선에서 나타난 민심을 실천해야 한다. 20대 국회는 19대 국회에 대한 심판으로 이루어졌다. 19대 국회가 최악으로 평가받는 이유는 한 마디로 할 일은 안하고, 안 할 일을 많이 했기 때문이다. 국민의 대표기관으로서 국정을 주도하지 못하고 국정을 마비시킨 것이다. 정치기관이 정치의 실종을 가져온 것이다. 세월호 사건 때도, 메르스 사태 때도, 가습기 사건때도 국회는 없었다. 국회의 문을 닫거나 뒷북을 치고 있는 모습으로 인해 국회가 국민의 신뢰를 상실했다. 20대 국회의 가장 큰 과제는 상실된 국회의 신뢰를 회복하는 일이다.

지방분권을 통해 국가기능 마비를 막아야

국가가 많은 것을 하려고 하지만 여기저기서 기능마비 증상이 호소되고 있다. 안전을 그렇게 강조했지만 안전사고는 그치지 않는다. 국민행복시대를 선언했지만 국민행복도는 2015년 세계 47위에서 58위로 추락하였다. 자살률은 OECD 국가에서 가장 높다. 경제발전에 올인했지만 경제의 불씨는 살아나지 않고 있다. 일자리를 만들기 위해 총력을 기울였지만 젊은이들은 헬조선을 외치고 있다. 국가가 모든 일을 하려고 하니 한 가지도 제대로 할수가 없는 작동불능사태가 여기저기서 발생한다. 국가의 업무가 비교적 단순하던 시대에는 중앙정부가 모든것을 할 수도 있었고, 효율적일 수도 있었다. 하지만 오늘날같이 전문화되고, 복잡화된 지식정보사회에서 중앙정부가 모든 일을 하는 것은 불가능에 가깝다. 2주년을 맞은 세월호 사건만 해도 중앙집권적인 지휘체계가 얼마나 비효율적인지를 보여준 단적인 하나의 사례이다. 현장에 있는 시장ㆍ군수와 시ㆍ도지사에게 지휘권이 주어졌더라면 결과는 상당히 달라졌을 것이다. 보고를 주고 받느라 구조의 골든타임을 놓친 것이다. 국민행복도 중앙정부가 챙길 수 있는 것에는 한계가 있다. 생활자치를 실천하고 있는 지방정부가 책임을 맡아야 할 과제이다. 경제문제도 마찬가지이다. 국가가 경제를 이끌어가던 시대가 있었다. 하지만 오늘날 환경의 변화로 경제운영 시스템의 전환이 요구받고 있다. 미래학자인 토플러는'불황을 넘어서'라는 책에서 불황을 극복하기 위해서는 미국정부도 더 분권화하라고 요구했다. 국민경제 대신에 지역경제의 시대가 개막되었기 때문이다. 토플러는 2001년 대한민국 대통령에게 바치는 '위기를 넘어'라는 보고서에서도 대한민국의 정치구조를 근본적으로 분권화할 것을 권고하였다. 과거 중앙집권적 관료주의제도는 더 이상 지식정보사회의 국가경영시스템이 될 수 없다는 점을 강조하였다.

제20대 국회의 과제 : 상실된 국회의 신뢰 회복

ㆍ지방분권, 지식정보사회의 새로운 국가경영시스템이다.
  1. 국가경영시스템의 새로운 시대적 요구인 분권을 법률과 헌법에 명실상부하게 반영
  2. 집행권은 물론 입법권 자체를 지방에 이양하여 지방정부의 다양한 정책 실현을 도모

ㆍ지방자치, 국민과 주민에게 주권자의 지위를 복권하는 것이고, 이것이 곧 민주주의이다.
  1. 국민주권과 주민주권 실현을 위해 국민과 주민에게 국민투표와 국민발안 및 주민투표와 주민발안 등의
     최종적인 결정권을 입법적으로 해결
  2. 주민과 국민에 의한 정치통제 강화로 정치의 신뢰 회복

예컨대, 주택과 토지문제는 중앙정부가 효율적으로 관리할 수가 없다. 지방마다 주택사정이 다르고 토지의 이용목적이 다르기 때문이다. 이러한 지역적인 차이를 무시하고 토지정책과 주택정책을 획일적으로 마련하다 보니 중앙정부가 마련한 주택정책과 토지정책은 어느 지역에도 맞지 않는 것이 된다. 특히 교육은 다양성을 본질로 한다. 스위스나 독일처럼 중앙정부에서 교육을 전담하는 부서를 두지 않고 지방정부에 입법권까지도 맡기는 이유는 그 다양성을 유지하고, 지방정부 간의 경쟁을 통하여 아래로부터 혁신을 꾀하고자 하기 때문이다. 우리나라에서 교육이 항상 문제되는 것은 교육부의 관료적 획일화로 교육의 다양성이 말살되었기 때문이다. 지방정부의 형태를 어떻게 할 것인지에 대해서도 중앙정부가 획일적으로 정해줄 필요가 없다. 지방마다 다양한 정부형태를 실험해보고 성과가 좋은 모델을 선택하면 된다. 예컨대 지방에 따라서는 내각제형의 정부형태나 이원집정제 혹은 위원회 형태의 정부구조를 도입할 수도 있어야 한다. 중앙정부도 성과가 좋은 지방정부의 모델을 따라 개혁을 할 수 있을 것이다. 아래로부터의 혁신이 중앙정부를 개혁하는데 견인차 역할을 할 수 있을 것이다.

20대 국회가 국민의 신뢰를 회복하기 위해서는 이러한 시대적 요구를 법률과 헌법에 반영하여야 한다. 국가 경영시스템의 큰 틀을 짜야 한다. 토플러가 정확하게 진단한 것처럼 국가부재상태를 극복하기 위한 분권이 정답이다. 단순히 집행권만을 지방에 이양하는데 그칠 것이 아니라, 그 입법권자체를 이양하여 지방정부가 다양한 정책을 실현할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서 지금 법률에서 규율하거나 시행령과 시행규칙에서 규율하고 있는 부분을 법률개정을 통하여 과감하게 조례로 정하도록 위임할 필요가 있다. 보다 효과적이고 실현가능성이 높은 방법은 법률이나 명령의 규정에 불구하고 지방자치단체가 지역특수성에 부응하기 위하여 조례로 달리 규정할 수 있도록 하는 방식이다. 제주특별법에서 일 부분 규정되어 있기는 하지만 이를 발전적으로 확대할 필요가 있다. 예컨대 초중등교육에 있어서 학교의 운영이나 교과과정에 관련된 부분을 지방자치단체의 조례로 달리 정할 수 있도록 열어주는 방식이다. 국회는 전국적인 통일이 불가피하게 요구되는 경우만 직접 입법권을 행사하고 다양한 해법이 요구되는 분야의 입법은 지방으로 넘겨야 한다. 그래야 중앙도 살고 지방도 산다.

주민과 국민에 의한 통제강화로 정치의 신뢰 회복

민주주의는 국민의 지배이다. 국민자치이다. 지방자치는 주민의 지배이다. 주민자치이다. 국민과 주민에게 주권자의 지위를 복권하는 것이 민주주의고 지방자치의 핵심이다. 20대 국회는 국민주권과 주민주권을 실현하기 위하여 국민과 주민에서 국가와 지방의 최종적인 결정권을 입법적으로 해결하여야 한다. 2004년 주민투표법이 도입되었지만 무용지물이다. 지금까지 8번만 실시되었다. 주민투표법이 잘못되었기 때문이다. 주민투표의 실시요건을 지나치게 엄격하게 설정해 두었기 때문이다. 지방정치인이 할 일은 하지 않고 하지 말아야 할 일을 하는 경우에는 주민발안을 행사하여 주민들이 실제로 이를 통제할 수 있도록 주민투표법을 개정해야 한다. 국가적인 차원에서도 마찬가지다. 국회가 국민이 원 하는 것을 하지 않거나 국민이 원하지 않는 것을 결정하는 경우에도 국민은 속수무책이다. 국민은 무력감과 좌절감을 느낀다. 이를 통하여 정치불신은 증대되고 국회에 대한 신뢰도 상실된다. 국민투표와 국민발안을 도입하면 국회는 이를 피하기 위하여 국민의 의사를 실현시키려고 노력을 하게 되어 국회의 신뢰도 비로소 회복될수 있을 것이다.

지금 한국에서 최고 정점의 직업은 국회의원이다. 정치지망생들은 물론 재벌도 의사도 변호사도 교수도 심지어 성공한 연예인, 운동선수, 벤처기업인들까지도 국회의원이 되려고 혈안이 되어 있다. 게다가 장관은 물론 행정부 수장까지 지낸 국무총리와 사법부 대법관들조차도 국회의원이 되려고 눈에 불을 켜고 뛰어 다닌다. 그들은 대중 앞에서 한 번도 해보지 못했던 어설픈 춤도 추어보고, 스스럼없이 무릎까지 꿇어가면서 표를 읍소한다. 그들을 그렇게까지 변화시킬 수 있는 이유는 바로 대한민국 국회의원들에게 주워지는 200여 가지의 어마어마한 특권이 그들을 기다리고 있기 때문이다. 선거 기간 동안만 잠시 뒤바뀐 유권자들과 국회의원과의 갑을관계는 선거 후 즉시 본래대로 돌아간다. 국회의원이 되어 슈퍼갑의 지위를 회복하면 다시 주권을 잃은 국민들은 을이나 병이 되어 그들에게 머리를 깊이 숙이고 자신들의 미래 운명을 기꺼이 내맡긴다.

대한민국 국민이라면 어느 직업을 갖든 국회의원들에게 보장된 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ사무적 특권들이 부럽지 않을 수 없다. 우선, 그들의 정치적 특권은 막강하다. 다른 국회의원의 동의 없이 체포되거나 구금되지 않는 불체포 특권이 있다. 체포되어 마땅한 동료 의원을 지키기위해 '방탄임시국회'를 상습적으로 활용한다. 국회 내 직무관련 발언에 대해선 법적 책임을 지지 않는 면책특권도 있다. 그 결과 국회의원들의 막말은 익숙한 일상이 되었으며, 그들의 도를 넘는 호통과 훈계는 슈퍼갑을 지키는 또 다른 무기다. 특히 지방선거에서 대부분의 지방의원과 단체장들을 선거 운동원으로 만든 국회의원들의 공천권은 이번 총선에서도 그 위력을 발휘한 바 있다. 지방의원들은 국회의원 후보들의 사무실과 유세장에서 온갖 궂은 일을 도맡아 해야만 했다. 특히 공천과정에서 패한 후보를 지지한 지방의원들은 줄 잘 못 선 괘씸죄를 만회하기 위해 눈물겨운 노력이 뒤따라야만 했다.

경제적 특권은 이미 알려진 대로다. 국회의원은 급여에 해당하는 세비를 월 평균 1천 150여 만 원 받는데 연봉으로 따지면 1억 4천만 원 정도다. 회기중에는 하루 3만 1,360원씩 특별활동비가 더해지고 보너스격으로 연간 646만 4,000원의 정기수당과 775만 6,800원의 명절휴가비가 나온다. 장관실과 비슷한 규모의 의원실과 사무실 운영비는 물론 통신비와 차량유지비, 철도ㆍ항공요금과 정책자료 발간비도 지원된다. 정치후원금도 1년에 1억5천만 원(선거가 있는 해에는 3억 원)까지 거둘 수 있다.

대한민국 최고의 직업, 국회의원 : 국회의원의 특권과 특혜

1. 정치적 특권
   - 불체포특권 : 국회의 동의 없이 체포되거나 구금되지 않는다.
   - 면책특권 : 국회 내 직무관련 발언에 대해선 법적 책임을 지지 않는다.
   - 공천권 : 지방의원과 단체장들에 대한 막강한 입김

2. 경제적 특권
   - 의원 세비 + 회기 중 특별활동비 + 정기수당 + 명절휴가비 + 기타 지원비 = 연 1억 5천 4백여 만 원 + α
   - 연 1억 5천만 원(선거가 있는 해는 3억 원)의 정치후원금 모금

3. 사회적 특권
   - 출국 시 공항귀빈실 이용, 해외 현지 재외공관 영접 및 일정주선과 교통편의 지원
   - 항공기 비즈니스석, 철도 및 선박의 최상등급 좌석 제공

4. 사무적 특권
   - 총 9명의 보좌진 임면권 및 최대 연 3억 7천만 원의 급여 지원

특히 금배지의 사회적 특권은 해외출장길에 빛을 발한다. 출국할 때 공항귀빈실을 이용할 수 있다. 현지에 도착하면 재외공관에서 영접 후 현안 브리핑과 공식일정을 주선하고, 교통편의 등을 지원한다. 항공기는 비즈니스석, 철도ㆍ선박은 최상등급 좌석이 제공된다. 국회의원의 사무를 돕기 위해 총 9명에 달하는 보좌진을 채용할 수 있는 임면권을 가진다. 보좌관(4급 상당 별정직)과 비서관(5급) 각각 2명, 비서 3명(6ㆍ7ㆍ9급)에 인턴 2명까지 둘 수 있다. 그간 의원들의 가족이 보좌진에 기용되기도 한다. 그들은 4년 임기 내내 다음 선거를 위해 직ㆍ간접으로 지역구에서 활동한다. 최대 연 3억 7천만 원에 이르는 이들의 급여는 당연히 국민 세금으로 충당된다.

앞으로 임기를 시작할 제20대 국회는 이제 달라야 한다. 달라도 철저히 달라야 한다. 그 개혁의 첫 출발은 국회의원 특권 내려놓기가 되어야 할 것이다. 그것이 4ㆍ13총선에서 나타난 준엄한 유권자들의 명령이다. 여대야소에서 야대여소의 국회가 되어도 국회의원의 막강한 특권이 사라지지 않는다면 국회개혁도 정치개혁도 그리고 국민들의 신뢰회복도 불가능하다. 국회의원직이 모든 직업의 최정점에 우뚝 서 있는 현재 한국의 왜곡된 직업관도 달라지지 않는다. 의회민주주의 선진국들은 이미 국회의원들의 특권과 특혜를 인정하지 않은 지 오래다.

스웨덴과 덴마크에서는 국회의원들이 개인 보좌관이나 비서관 없이 주당 80시간 일년 내내 일하지만 세비는 우리의 절반밖에 되지 않는다. 결근하거나 회의와 표결에 불참하면 당연히 세비에서 제외한다. 제공된 숙소에서 주로 대중교통을 이용하거나 자전거로 출퇴근한다. 의정자문은 45명 정도의 변호사, 교수 등으로 구성된 의회사무국이 지원한다. 해외출장비는 하루 6만 원에 불과하다. 해외출장 시 식사대접을 받으면 수령한 식비를 반납해야 한다. 국내ㆍ외에서 대접받은 내용과 업무는 반드시 공개해야 한다. 특히 우리나라에서는 무능한 국회와 형편없는 국회의원들을 소환하거나 제재할 방법이 없다. 그러나 이들 국가는 제 할 일 하지 않는 국회는 해산할 수 있을 뿐만 아니라, 범법행위를 한 국회의원은 보호할 수 없도록 하고 있다. 그래서 그 나라 국민들은 특권 없이 봉사하는 자신들의 대표를 자랑스럽게 여기고 고맙게 생각한다. 그들은 모든 권력적 특권과 경제적 특혜를 내려놓고 국민들의 심부름꾼으로서 기꺼이 봉사한다. 국민들로부터 받는 존경과 신뢰라는 더 크고 행복한 특권을 누리기 위해 고된 임무를 깨끗하게 수행하는것이다.

국회개혁, 정치개혁 그리고 국민의 신뢰 회복의 첫 걸음 : 제20대 국회 달라져야 한다.

1. 국회의원의 권력적 특권과 경제적 특혜 내려놓기
  - 무노동 무임금 원칙 적용, 면책특권과 불체포특권의 폐지

2. 지방선거 정당공천제의 폐지로 정당정치의 발전 및 지방자치의 정착
  - 기초단체장과 기초의원의 정당공천 폐지

19대 국회를 위한 2012년 총선과 대선에서 여야 정당은 공히 세비 30%를 삭감하고, '무노동 무임금 원칙'을 적용하며, 면책특권과 불체포특권을 포기하겠다고 이미 약속한 바 있다. 그러나 어느 것 하나 지켜지지 않았다. 오히려 국회의원들은 국민을 위해 봉사하기 보다는 특권과 특혜를 누리는 최고 직업인으로 자리 잡았고, 국민들은 국회의원을 위한 들러리로 전락했다. 이번 20대 국회에서 만큼은 그런 모습을 더 이상 보지 않았으면 좋겠다. 이제부터는 정책을 연구하느라 시간을 쪼개 공부하고, 자신의 이익을 포기하더라도 국민의 행복을 위해 법을 만드는 데 보람과 자부심을 느끼는 국회의원들의 모습을 우리도 한번쯤 보고 싶다.

특히 지방선거 정당공천제 문제는 정상적인 지방선거를 통한 지방자치의 정착을 위해서나 심각한 위기에 놓여있는 정당정치의 발전을 위해서 반드시 해결하고 넘어가야 할 이 시대 최우선의 국정과제임이 분명하다. 지난 지방선거의 경험, 외국의 사례, 그리고 국민들의 의식을 분석해 보면 답은 나와 있다. 따라서 선거법에 규정된 기초의원과 기초단체장의 정당공천제의 폐지가 현 시점에서는 가장 바람직하다. 다만 정당공천을 전면 폐지할 경우, 위헌문제 그리고 여성의 지방정치참여가 다시 저조해 질 수 있기 때문에 기초자치단체의 장과 의원에 대해서만 정당공천을 금하도록 하는 것이 바람직하다. 즉 2018년부터 3기(12년) 동안만 금하고, 이후에는 지역마다 자율적 판단에 맡기도록 한다. 그럼에도 불구하고 정당공천제의 유지가 불가피하다면 공천제도를 혁명적 수준으로 바꾸는 것이 필요하다. 이를테면 부패ㆍ비리 등 후보자나 당선자 과실로 인해 재ㆍ보궐선거를 할 경우 선거관리비용을 원인자가 부담토록 한다. 그리고 공천을 잘못한 정당은 해당 선거구에서 공천을 못하도록 하는 엄격한 '정당책임관리제'를 도입하는 것이다. 그러나 아무리 좋은 방안도 입법권을 쥐고 있는 국회에서 적극 나서서 마무리하지 않으면 안 된다. 제20대 국회에서는 지방선거 정당공천 문제를 반드시 해결해야 한다. 요컨대 국회의원들이 특권, 그중에서 기초단체장과 기초의원들의 공천권을 과감하게 내려놓으면 지방자치가 바로 설 수 있을 것이다.