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[분권레터]일본 ‘방재기상정보 전달방법 개선’ 추진 동향

작성자웹진관리자 작성일2020-07-06
해외공간
일본 ‘방재기상정보
전달방법 개선’ 추진 동향
일본 정부(내각부) ‘중앙방재회의’는 작년 발생한 태풍19호 관련 재난대개선 보고서를 발표(3월 31일)하고 연내 개선을 추진 중에 있다. 기상청은 5월 28일 ‘방재기상정보 전달방법 개선 및 대응책’ 발표를 통해 ‘기상정보 해설 강화’, ‘위험도분포 및 경계레벨 개선’을 추진하고 있어 관련 동향을 소개한다.
주일본대한민국대사관 (대한민국시도지사협의회 일본사무소)

추진 배경

방재기상정보의 전달 방법에 관한 검토회(이하 본 검토회)에서는 2018년 7월 호우에 따른 방재기상정보가 주민의 대피행동으로 이어지지 않았다는 지적 등을 바탕으로, 방재기상정보의 전달 방법에 대한 과제를 정비하고 이를 해결하기 위한 개선책을 작년(2019년, 레이와 원년) 3월에 정리하였다.
기상청은 이를 수용하여 관계 기관과 연대하고 시정촌이나 주민의 방재기상정보 등에 대한 이해를 더욱 촉진하기 위해 시정촌 등에 ‘기상청 방재대응 지원팀(JETT)’을 파견했다. 또한 ‘마을 예보관’을 배치해 언론사·기상캐스터, 대규모 범람 재해감소협의회 등과 연대한 보급 계몽·훈련 등을 각지에서 추진했다. 한편 방재기상정보를 보다 사용하기 쉽게 하기 위해 현재 지역 위험도의 향후 추이전망을 파악하는데 적합한 위험도 분포의 고해상도화(高解像度化)나 희망자를 위한 통지 서비스 등의 대처를 작년에 실시한 바 있다.
또한 중앙방재회의·방재대책실행회의 밑에 설치된 ‘2018. 7월 폭우에 의한 수해·산사태 재해로부터 피난에 관한 워킹그룹’에서 2018년 12월에 정리된 보고서나 2019년 3월에 개정된 ‘대피 권고 등에 관한 가이드라인(내각부 방재 담당)’에서 주민은 ‘자신의 목숨은 스스로 지킨다’라는 의식을 갖고 스스로의 판단으로 피난행동을 취할 것, 행정은 그것을 전력으로 지원해야 한다는 등의 방침이 제시되었다. 이를 바탕으로 2019년 홍수기로부터 주민이 취해야 할 행동을 5단계로 분류해 대피 권고 등과 관련된 ‘경계 레벨’이 도입되어 대피 행동을 취한 주민 개개인이 이해하기 쉽도록 방재기상정보를 발표할 때 어느 경계 레벨에 해당하는지 알 수 있도록 제공하고 있다.
이러한 대처에 대해서는 위험도 분포의 인지율이 상승하는 등 착실하게 성과가 향상되고 있지만, 향후 새로운 개선을 위해 정기적인 후속 조치가 필요하다. 또한 2019년 홍수기에는 보소반도 태풍(태풍 제15호)이나 동일본 태풍(태풍 제19호) 등 연이은 막대한 기상 재해가 발생하고, 방재기상정보의 전달방법에 대해 새롭고 다양한 과제가 밝혀진 바 있다.
이를 바탕으로 본 검토회에서는 작년에 이어 방재기상정보에 의한 대피 판단의 이용·활용상황 확인 및 검증 후 방재기상정보의 전달방법에 대한 과제를 정리하고 그 해결을 위한 향후 개선책을 정리하였다.
수해·산사태 재해

도출 과제

① ‘호우특별경보’ 해제 후 홍수에 대한 주의 환기

큰 하천에서는 강우가 하천에서 유출되기까지 시간이 걸린다. 동일본 태풍에 있어서도 도네가와 등 큰 하천에서는 호우특별경보가 해제된 후에 하류부에서 최고 수위에 도달했고 이후 범람이 발생한 사례도 있었다. 호우특별경보의 해제에 있어서 해제 후에도 계속해서 큰 하천의 홍수에 대한 경계가 필요하다는 주의 환기가 충분치 않아 해제가 안심정보로 오해되었을 가능성이 있다. 또한 특별경보를 ‘해제’라고 표현했기 때문에 경보가 계속되고 있음이 전해지지 않을 가능성 역시 배재할 수 없다.

② 과거 사례 인용

‘가노가와 태풍’을 인용하여 기록적인 폭우의 경계를 호소했지만 강한 위기감이 전해지지 않은 지역도 있었다.

③ 특별 경보에 관한 과제

어떤 재해가 이미 발생하고 있다는 경계 레벨5 상당의 상황에 더욱 적합하도록 호우 특별경보 발표 기준 및 표현의 개선이 필요하다.

④ ‘위험도 분포’에 관한 과제

‘위험도 분포’의 의지나 이해가 여전히 불충분한 상태다. 또한 재해 위험도 고조에 대해서 장기간 예측을 제공하지 못했다. 특히 하천이 불어남에 따라 하류지천에서 본천으로부터의 역류에 의한 범람이 발생했지만 비가 멈춘 후였기 때문에 ‘위험도 분포’에서 본천이 불어남에 따른 지천의 범람과 하수도의 내수범람 위험도를 적절히 표현하지 못했다.

⑤ 기타 과제

경보로 인한 폭우 재해에 대한 강한 위기감은 대체로 지자체나 주민에게 제대로 전달되지 않았다. 폭풍지역은 작지만 최대풍속이 큰 태풍에 대한 위기감 전달방식에 개선이 필요하다. 당초 예상과 달리 강우량 등이 크게 늘어난 것의 위기감이 충분히 전달되지 않기 때문이다. 또한 기록적인 단시간 호우정보를 경계 수준에 적합한 개선책에 대해서도 충분한 검토를 해야 한다. 특히 해일 재해로부터의 피난은 조위가 상승하기 전에 폭풍으로 피난할 수 없게 된다. 그렇기 때문에 폭풍 경보까지 고려한 판단이 필요한데 현행 해일 경보만으로는 판단할 수 없다. 앞으로는 미디어나 기상캐스터 등과의 연대를 각지에서 추진해야 할 필요가 있다.
수해·산사태 재해

개선 및 추진 대책

① 호우특별경보 해제 후 홍수에 대한 주의 환기(홍수기부터)

큰 하천에서는 강우가 하천에서 유출되기까지 시간이 걸린다. 그 때문에 동일본 태풍에서도 도네가와강 등 큰 하천에서는 호우특별경보가 해제된 후에 최고 수위에 도달했고 이후 범람이 발생한 사례도 있었다.
호우특별경보의 해제에 있어서 해제 후에도 계속해서 큰 하천의 홍수에 대한 경계가 필요하다는 주의 환기가 미흡했다. 따라서 호우특별경보 해제 후 홍수에 대한 주의 환기가 정확하게 이루어질 수 있도록 이하의 대응을 추진해야 한다.
호우특별경보 해제 후 홍수에 대한 경계 촉구를 위해 특별경보 해제를 경보로 전환하고 경보 전환에 맞춰 최고수위 전망과 최고수위 시간대 등 향후 홍수 전망을 발표한다.
경보로 전환하기에 앞서 본 부처의 합동 기자회견 등을 개최함으로 미디어를 통해 주민들에게 적절한 주의 환기를 도모한다. 동시에 SNS나 기상정보, 핫라인, JETT에 의한 해설 등 모든 수단을 통해 주의 환기를 실시한다. 예를 들어 ‘계속해서 피난이 필요한 경계 레벨4 상당이 계속. 특별경보는 경보로 전환’이라고 전하는 등 어느 경계 레벨에 상당하는 상황인가를 쉽게 해설해야 한다.
중장기적으로는 호우특별경보의 해제에 관해서 방재기상정보 전체를 조감하는 관점에서의 개선책에 대해서도 검토해야 한다.

② 과거 사례의 인용(홍수기부터)

동일본 태풍에서는 태풍 상륙 전날에 ‘가노가와 태풍’을 인용하여 기록적인 호우대비에 대한 경계를 호소했다. 이에 따라 보도기관 등에서도 엄중한 경계가 필요하다는 요청이 이루어지거나 지자체 등 방재관계기관에서도 체제 강화 등이 이루어지기도 하였지만 지역에 따라 강한 위기감이 전해지지 않는 사례도 볼 수 있었다. 이를 개선하기 위해 다음의 대응을 추진하여야 한다.
과거 사례의 인용은 기상대가 가진 위기감을 전달하는 수단으로서 일정한 효과가 있는 것부터 현저한 피해가 예상될 때에는 필요에 따라 임의로 운용한다. 특히 특정지역에서만 재해가 일어하는 듯한 인상을 주지 않도록 재해위험도가 높아지는 지역을 나타내는 등 상세하고 이해가 쉬운 해설을 함께 실시하여야 한다.
과거 사례를 인용한 본청 기자회견 등에서 주민 등이 지역에 특화된 정보를 취득하도록 요청함과 동시에 주민에게 위기감이 전달될 수 있도록 지역기상대 등에서 상세하고 알기 쉬운 해설을 강화한다.
수해·산사태 재해

③ 특별경보의 개선(7월 중순부터 순차적)

2019년(레이와 원년) 홍수기부터 ‘경계 레벨’의 운영이 시작되었다. 이는 어떤 재해가 이미 발생하고 있다는 경계 레벨5 상당의 상황에 한층 적합한 호우특별경보의 개선을 필요로 한다. 이 개선에 따라 호우특별경보가 발표되는 기상현상의 횟수는 증가하지만 발표 대상이 되는 범위는 좁아지는 것에 대해 확실히 설명해 나가는 것이 중요하다. 이에 대응하기 위해서는 다음의 대응을 추진해야 한다.
어떤 재해가 이미 발생했다는 경계 레벨5 상당의 상황에 더욱 적합하도록 재해 발생과의 연결이 강한 ‘지수’를 활용해 호우특별경보의 새로운 기준치를 설정하고 호우특별경보의 정화도 개선 대응을 추진한다(7월 중순부터).
호우특별경보의 예고나 발표 시 특별경보를 기다렸다가 대피하면 생명이 위험한 사태가 된다는 ‘때 늦은 상황’이 확실히 전달되는 표현으로 개선한다. 또한 호우특별경보의 위상과 역할에 대해 지속적으로 주지해야 한다(홍수기부터).
호우특별경보 중 태풍 등을 요인으로 하는 것(태풍 등의 중심기압이나 최대풍속의 발표기준에 의함)은 폐지하고, 어떤 재해가 이미 발생하고 있을 가능성이 높은 (경계 레벨5 상당) 비(雨)를 요인으로 하는 것으로 통일한다(7월 중순부터).
또한 ‘이세만 태풍급’의 태풍이 상륙할 우려가 있는 경우에는 빠른 단계부터 기자회견 등을 개최해야 한다. 동시에 24시간 정도 전에 개최하는 기자회견에서 태풍 접근 시 폭풍이나 호우 등에 의한 재해에 대해 매우 엄격한 경계가 필요하다는 것을 호소한다(7월 중순부터).

④ ‘위험도 분포’의 개선

‘위험도 분포’에 대해서는 2019년 호우 사례에서도 다방면에 활용되었지만 그 인지도나 이해도, 시정촌에서의 활용은 여전히 불충분한 상황이다. 또한 재해 위험도 고조에 대해 장시간 예측은 현재 제공되고 있지 않다.
이밖에 하천이 불어남에 따라 하류 지천에서 본천으로부터 역류에 의한 범람이 발생하였으나 비가 그친 후였기 때문에 ‘위험도 분포’에서 본천이 불어남에 기인하는 지천의 범람과 하수도의 내수 범람의 위험도를 제대로 표현하지 못한 사례도 있었다. 이것들을 개선하기 위해 다음의 대응을 추진해야 한다.
‘위험도 분포’의 적중률 향상을 목표로 하기 때문에 관계 기관과 연대해 재해 발생에 관한 신뢰할 수 있는 데이터를 축적해 경보 등의 대상 재해를 정밀하게 조사해야 한다. 이를 통해 ‘위험도 분포’ 기준을 재검토하고 대피 권고 발령기준 등에 대한 ‘위험도 분포’를 더욱 활용하도록 촉진한다(토사 : 5월 26일부터, 침수·홍수 : 8월부터).
지역특성을 바탕으로 대피권고 등 발령 판단을 지원하기 위해 평상시부터 ‘마을 예보관’에 의한 해설이나 기상방재 데이터베이스 활용 등 ‘위험도 분포’ 등의 방재기상정보를 보다 활용하기 위해 대응을 강화해야 한다(수시). 또한 ‘위험도 분포’를 주민 스스로 대피 판단에 이용·활용할 수 있도록 ‘위험도 분포’의 인지도·이해도를 높이기 위해 홍보를 더욱 강화해야 한다(수시).
이로써 주민의 자주적인 대피 판단으로 이어질 수 있도록 ‘위험도 분포’ 통지 서비스에 대해 시정촌의 피난권고 발령 단위 등에 맞춰 시정촌을 몇 개로 세분화 한 통지 제공을 위한 검토가 이루어져야 한다.
태풍에 의한 호우 등 가능한 현상에 대해서는 보다 장시간 리드타임을 확보한 경계를 촉구하고, 하루 전까지 강우량 예측을 이용한 ‘위험도 분포’나 ‘유역 강우량 지수 예측치’의 기술 개발을 추진함과 동시에 앙상블 예보* 기술의 활용에 대해서도 검토해야 한다. 또한 예측 정도를 검증한 다음 정확도를 고려한 호소 방법이나 표시방법의 구체성에 대해서도 검토할 필요가 있다.
‘위험도 분포’에서 ‘본천의 범람으로 인한 지천의 범람과 하수도의 내수 범람의 위험도’를 확인할 수 있도록 본천 유로(流路) 주변에 위험도 표시하도록 개선한다(홍수기부터).

* 앙상블 예보 : 약간 다른 여러 수치 예보를 실시하고 그 결과를 통계적으로 처리함으로써 불확정함을 고려한 확률적인 예측을 가능하게 하는 것.

⑤ 기타 개선(홍수기부터)

보소 반도 태풍에서는 폭풍 재해에 대한 강한 위기감이 지자체나 주민에게 충분히 전해지지 않았다는 지적이 있었다. 또한 2019년 10월 24일부터 26일에 걸쳐 치바현 등의 호우 사례에서는 당초 예상과 달리 강우량 등이 많아졌다는 위기감이 충분히 전해지지 않았다는 지적이 있었다. 따라서 대처 추진에 있어서 구체적인 개선점에 대해 명확한 주지가 필요하다는 것도 유의해야 한다.
폭풍 재해에 대한 강한 위기감이 확실히 전해지도록 폭풍에 의해 일어날 수 있는 피해를 알기 쉽게 해설해야 한다. 동시에 폭풍 시 취해야 할 행동도 함께 해설해야 한다(홍수기부터). 또한 폭풍 특별경보에 관하여 일률적으로 ‘이세만 태풍’급의 태풍이 내습하는 경우에 발표하고 있는 것의 발표기준을 지역별로 정할 수 있는지 검토해야 한다.
태풍이 발달할 것으로 예상되는 열대저기압 단계부터, 5일 전까지 태풍의 진로와 강도를 제공하도록 개선해야 한다(9월부터). 특히 예보의 정확도 향상을 위해 노력해야 하고 기상정보 등 직전예보나 발표정보에서 중요한 변경이 발생한 경우에는 그 취지를 확실하게 강조도록 한다(홍수기부터).
예를 들어 해당 시정촌이 경계 레벨4 상당의 상황이 된 경우에만 발표함으로써 대피행동이 필요한 상황 하에 재해 발생 위험도가 급격히 상승하여 실제로 심각한 상황이 되었음을 적절히 전달할 수 있도록 개선해야 한다. 또한 지자체나 주민이 해일 경보만으로 피난이 필요한 경계 레벨4에 상당한지를 판단할 수 있도록 폭풍 경보 발표 중 ‘해일 경보로 전환할 가능성이 높은 주의보’는 해일 경보로 발표하도록 하여야 한다.
기상캐스터 등이 수해, 산사태 재해 정보나 하천의 특징 등 기상 정보뿐만 아니라 재해 정보에 대해서도 알릴 수 있도록 하천·사방부국(砂防部局) 등과 협력해야 한다. 그로 인해 기상캐스터나 언론기관, 인터넷 미디어 등과의 의견교환이나 스터디 모임 등의 실시를 통한 연대를 각지에서 추진한다(수시).
수해·산사태 재해

향후 조치

기상청에서는 지역의 방재대책을 지원하기 위한 대응을 내실화·강화해 나가기 위해 2019년부터 ‘마을 예보관’이나 ‘기상청 방재대응지원팀(JETT)’을 비롯한 체제강화에 착수하였다.
IPCC(기후변동에 관한 정부간 패널, Intergovernmental Panel on Climate Change) 보고서에서도 지구온난화에 따른 기후변화에 의해 극단적인 강수가 보다 강하고 보다 빈번해질 가능성이 매우 높다고 나타났다. 이를 감안한다면 기록적인 폭우는 언제 일어나도 이상하지 않는다. 이로써 지역방재 리더나 기상방재 어드바이저 등과의 제휴에 의한 지역방재 지원강화 대응은 향후 더욱 중요성이 더해진다. 본 검토회에서는 2년에 걸쳐 이들 사례를 교훈으로 과제에 대해 논의하고 2019년 3월의 보고서와 더불어 전항에 제시한 대응책을 정리하였다.
‘대피권고 등에 관한 가이드라인(내각부 방재담당)’에서 ‘주민은 자신의 생명을 스스로가 지킨다는 의식을 갖고 스스로의 판단으로 대피 행동을 취한다’는 방침이 명시되어 있다. 그에 따라 이번 홍수기부터 도입된 경계수준을 보다 확실하게 뿌리내리기 위해 보도기관 등에도 협력을 구한 후 지자체나 관계부처와도 연계한 평상시부터의 홍보·보급 계발활동이 중요하다.
이러한 점을 배려하면서 기상청은 하천이나 사방 등의 관련부서와의 긴밀한 연대 하에 본 보고서 및 작년도에 작성한 보고서의 대응을 보다 강력하게 추진해 나가기를 기대한다.
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