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[분권레터]중앙-지방 사무구분체계 개선의 필요성과 과제

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-05-06
정책공간

중앙-지방 사무구분체계 개선의 필요성과 과제

현 정부의 『자치분권 종합계획』에서는 ‘중앙-지방 사무구분체계의 개선’을 주요 지방분권과제로 규정하고 있으며, 주요 내용은 국가위임사무를 국가사무 또는 자치사무로 구분하되 부득이 기관위임사무로 존치할 수밖에 없는 사무는 ‘(가칭)법정수임사무’로 전환하는 것이다. 현재 시행 중인 『지방일괄이양법』에 따라 총 253개의 기관위임사무가 자치사무로 전환되었으나, 기관위임사무의 국가 환원이나 ‘(가칭)법정수임사무’ 전환까지 종합적인 검토가 이루어지지 않아 많은 한계가 존재하고 있다. 이에, 중앙-지방 간 사무구분체계의 현황과 문제점을 살펴보고, 자치분권 시대에 걸맞은 합리적인 개선과제를 제시해 보고자 한다.
윤태웅 / 대한민국시도지사협의회 자치행정연구부장
현 정부의 지방분권 컨트롤타워인 대통령소속 자치분권위원회에서는 우리나라 지방분권의 실현을 위한 6대 전략 33개 과제를 선정하여 2018년 7월 『자치분권 종합계획』을 발표하였다. 이 가운데 ‘중앙-지방 사무구분체계 개선’에 관해서는 두 번째 전략에 해당하는 ‘중앙권한의 획기적인 지방이양’ 부분의 ‘국가사무와 자치사무의 이원화’를 천명하고 있다. 이는 국가의 지방자치단체에 대한 지속적인 감독‧관여 수단인 기관위임사무를 지방으로 이양하거나 국가로 환원하겠다는 것1)이며, 해당 사무의 성격상 부득이하게 기관위임사무로 잔존할 수밖에 없는 경우에는 ‘(가칭)법정수임사무’로 전환을 검토하겠다는 것이다. 결국 정부의 ‘중앙-지방 사무구분체계 개선’은 기관위임사무를 폐지하고 국가사무로 환원하거나 자치사무로 대폭 전환하되, 곤란한 사무에 한해서는 ‘(가칭)법정수임사무’로 분류하여 지방의 자율성과 책임성을 제고하자는 것으로 이해할 수 있다.
이는 과거 이명박 정부의 『지방분권 촉진에 관한 특별법』 제10조(권한이양 및 사무구분체계의 정비 등) 제1항 "국가는 사무배분의 원칙에 따라 그 권한 및 사무를 적극적으로 지방자치단체에 이양하여야 하며, 그 과정에서 국가사무 또는 시‧도의 사무로서 시‧도 또는 시‧군‧구의 장에게 위임된 사무는 원칙적으로 폐지하고 자치사무와 국가사무로 이분화하여야 한다"는 규정(현행 『지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법』 제11조제1항)에 따라, 2010년 12월 대통령소속 지방분권촉진위원회 시절부터 추진되어 온 지방분권과제에 해당한다. 한편 지난 2020년 1월 국회를 통과하여 올해 1월부터 시행 중인 『중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 46개 법률 일부개정을 위한 법률(약칭 : 지방일괄이양법)』을 통해 253개의 기관위임사무가 지방으로 이양된 바 있으나, 이는 ‘중앙행정권한의 지방이양’ 차원에서 일부 기관위임사무를 자치사무로 전환한 것에 불과하며, 국가 환원 또는 ‘(가칭)법정수임사무’ 전환 등까지 종합적인 검토가 이루어지지 않았기 때문에 기관위임사무에 대한 근본적인 개선이 이루어졌다고 보기에는 한계가 있다.
따라서 현재 우리나라의 중앙정부와 지방자치단체 간 사무구분체계의 현황과 문제점을 살펴보고, 자치분권 시대에 걸맞은 합리적인 중앙-지방 사무구분체계 개선과제를 제시해 보고자 한다.
우리나라의 중앙-지방 사무구분체계는 사무의 본래 소속권자를 기준으로 국가사무와 자치사무로 구분되고, 실제 집행권자를 기준으로 중앙사무와 지방사무로 구분된다. 즉 국가사무는 그 사무에 관한 각종 권한과 자율‧책임이 국가에 속해 있는 사무이며, 자치사무는 해당 사무에 관한 각종 권한과 자율‧책임이 지방자치단체에 속해 있는 고유사무2)를 말한다. 중앙사무는 국가사무 및 공동사무 중 중앙정부가 직접 처리하는 사무를 의미하며, 지방사무는 자치사무(고유사무) 및 공동사무뿐만 아니라 중앙정부로부터 위임받아 수행하는 국가위임사무(법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무)를 포함하여 지방자치단체가 직접 수행‧처리하는 사무를 의미한다.
국가사무는 법령에 규정되어 중앙정부가 국가예산을 활용하여 수행하므로 국회의 국정감사를 받게 되며, 자치사무는 조례‧규칙 등 자치법규에 규정되어 지방자치단체가 자체예산을 활용하여 수행하므로 지방의회의 행정감사를 받게 된다. 그러나 중앙정부로부터 위임받아 수행하는 국가위임사무의 경우 실제 집행주체가 지방자치단체임에도 불구하고 사무의 원(原)처리권자인 중앙정부로부터 통제‧감독을 받게 되고, 지방의회의 관여(조례 제‧개정 등)가 불가능하여 지방자치단체의 사무 수행‧처리에 대한 자율성이 크게 위축될 수밖에 없다. 또한 국가위임사무에 대한 국가의 감사를 받게 되어 있으나, 실제 국가의 감사 시에도 해당 위임사무 외에 자치사무에 관한 감사까지 비일비재하게 이루어짐에 따라 지방자치단체의 자치권이 제약받고 있으며, 각종 비효율 등을 초래하고 있다.
여기에서 국가위임사무에 대해 살펴볼 필요가 있는데, 국가위임사무는 단체위임사무와 기관위임사무로 구분되며, 각각 구체적으로 살펴보면 다음과 같다(정세욱, 2005; 임승빈, 2017). 우선 단체위임사무는 지방자치단체 본래의 사무가 아니고 지방자치단체가 법령의 특별한 규정에 따라 국가 또는 다른 지방자치단체로부터 위임받아 처리하는 사무이다. 단체위임사무로 지방자치단체에 위임된 이상은 자치사무와 마찬가지로 자치단체의 사무로 취급된다(예 : 보건소 운영, 각종 예방접종사무, 시‧군의 재해구호사업, 도의 국도유지 및 보수사무, 조세 등 공과금징수 위임사무 등). 또한 해당 지방의회의 관여가 가능하고, 사무처리 소요경비는 국가와 지방자치단체의 공동 부담을 원칙3)으로 한다.
다음으로 기관위임사무는 법령의 규정에 따라 중앙정부 또는 시‧도지사로부터 지방자치단체의 장이나 기타 집행기관에게 위임되는 사무로, 국가가 지방에 하급행정기관을 설치하여 직접 처리해야 할 사무를 지방자치단체에 위임하여 국가의 하급행정기관과 동일한 지위에서 처리하도록 하는 사무이다(예 : 도로‧하천의 유지 및 관리, 호적에 관한 사무 등). 이러한 기관위임사무는 지방자치단체의 사무가 아니므로, 지방의회는 원칙적으로 그 처리에 관여할 수 없으며 기관위임사무의 처리에 소요되는 경비는 그 전액을 위임기관이 부담하는 것이 원칙4)이다.
단체위임사무는 법령에 따라 위임되기 때문에 자치사무로 인식되는 것이 일반적이라 큰 문제가 없다. 하지만 기관위임사무는 ① 지방자치단체를 국가의 하급기관으로 전락시키는 요인이 되고 있다는 점, ② 국가의 지방자치단체에 대한 광범위하고 강력한 통제의 수단이 되고 있다는 점, ③ 국가와 지방자치단체의 책임소재 불분명을 초래하고 있다는 점, ④ 지방행정에 대한 지방의회의 관여와 주민 의사 개진의 통로가 차단되고 있다는 점, ⑤ 전국적‧획일적 행정으로 지방의 특수성‧자율성이 저해되고 있다는 점 등의 심각한 문제를 야기하고 있다(최창호‧강형기, 2011). 또한 공동사무도 관계 법령에서 해당 사무의 수행‧처리 주체를 국가(정부), 시‧도, 시‧군‧자치구 등 복수로 규정하고 있고, 사무비용에 관한 규정이 불명확한 경우가 많아 주체들 간 혼란‧갈등 야기, 책임 회피, 비용 전가, 주민 불편 등의 문제점을 초래하고 있다.
일본은 1999년 7월 기관위임사무의 전면 폐지를 골자로 한 『지방분권일괄법』을 제정하였다. 동법이 2000년 4월에 시행됨에 따라 기관위임사무 중 약 54%를 자치사무로 이양하였고, 약 39%를 ‘법정수탁사무(法定受託事務)’로 전환하였으며, 약 6%를 국가사무로 환원하였다(임승빈, 2017). 따라서 우리나라도 지난 2010년 대통령소속 지방분권촉진위원회와 행정안전부 등이 발표한 ‘중앙-지방 사무구분체계 개선계획’과 관련하여, 현 정부의 대통령소속 자치분권위원회를 비롯한 범정부 차원의 본격적이고 적극적인 추진이 요구되며, 실질적인 추진 방향은 다음과 같다.
첫째, 국가위임사무 중 단체위임사무는 현재에도 법령에 따라 자치사무로 인식되고 있는 만큼 일괄 자치사무로 전환하여야 한다. 둘째, 국가위임사무 중 기관위임사무는 자치사무로 이양하거나 국가사무로 전환하되, 국가사무의 성격을 유지하면서 지방자치단체가 처리하는 것이 불가피한 사무(예 : 국유재산관리업무, 가족관계 등록사무 등)에 대해서는 예외적으로 ‘(가칭)법정수임사무’로 전환해야 한다. 법정수임사무는 국가가 지방에 위임하는 ‘법령에 의한 수임사무’와 시‧도가 시‧군‧구에 위임하는 ‘조례에 의한 수임사무’로 구분되는데, 종전 기관위임사무와 달리 조례제정 및 지방의회의 관여를 허용하고 국가의 감독수단을 법률로 명확히 규정하여야 한다. 또한 중앙행정기관의 장이 일방적으로 지방자치단체에 사무를 위임하는 폐해를 방지하기 위하여 법정수임사무 대상을 『지방자치법』 시행령 등에 열거하고, 『정부조직법』 및 『지방교육자치에 관한 법률』 등에서 정하고 있는 기관위임사무 근거규정을 법정수임사무 도입에 맞게 개정하여야 하며, 법정수임사무 처리 비용을 종전 기관위임사무와 동일하게 국가가 전액 부담하도록 『지방자치법』 및 『지방재정법』 등에 명시하여야 한다.
국가위임사무의 개선방향
자료 : 행정안전부 보도자료(2010년 12월 16일자).
한편 최근 지속 증가 추세인 ‘공동사무’에 대한 개선도 함께 요구된다. 공동사무는 국가가 재정분담의 노력 없이 지방에 대한 감독을 강화하는 경향이 높으며, 중앙정부 기능의 지방이양 회피수단으로 전락할 수 있다는 문제점 등이 존재한다. 또 우리나라의 경우 사무 처리 주체를 복수로 규정하면 양자 간 공동의 합의나 계획에 의해서 사무수행이 이루어지기보다 지방자치단체가 계획을 세워 중앙정부의 보조금을 받거나 국가가 일방적으로 집행을 강요하는 등 부작용이 발생되고 있다(임승빈, 2017). 따라서 공동사무에 대해서도 국가가 직접 수행할 때는 국가사무로, 지방자치단체가 직접 수행할 때는 자치사무로 분류하도록 명확한 배분기준을 마련해야 하며, 이에 따라 국가사무 또는 자치사무로 재배분해야 할 것이다.
대한민국시도지사협의회는 정부 차원의 ‘중앙-지방 사무구분체계 개선’ 추진에 도움을 주고 함께 협력해 나가기 위해 2021년 5월부터 중앙-지방 사무 재배분에 대한 지식과 경험이 풍부한 전문가들을 중심으로 ‘(가칭)기관위임사무 지방이양 T/F’를 구성‧운영할 계획이다. T/F는 약 4개월 동안 법령상 기관위임사무 총조사, 기관위임사무 중 지방이양 대상사무 발굴 등을 완료하고, 공동사무에 대한 국가사무 또는 자치사무로의 (재)배분 가능성 등을 검토하여, 그 결과를 대통령소속 자치분권위원회에 제안 및 건의해 나갈 방침이다. 다만 ‘(가칭)법정수임사무’ 발굴에 대해서는 대통령소속 자치분권위원회의 종합적인 판단기준 설정, 범부처 간 합의도출, 『지방자치법』‧『지방재정법』 등 관계법률 제‧개정 등이 선행되어야 하는 바, 향후 자치분권위원회의 추진일정에 맞추어 별도의 T/F를 구성‧운영하는 등 적극 대응해 나갈 예정이다.
앞서 제시한 바와 같이, 일본도 기관위임사무의 폐지를 적극적으로 추진하였으나 중앙관료들의 강력한 반발로 인해 약 40%의 기관위임사무가 ‘법정수탁사무’라는 명목으로 잔존하고 있다. 이를 고려하여, 앞으로 대통령소속 자치분권위원회에서는 기관위임사무 폐지 및 ‘(가칭)법정수임사무’ 도입을 추진해 나감과 함께, 중앙부처‧관료들의 이해를 증진하고 이들의 공감대 형성을 위한 적극적인 노력을 기울여 나가야 할 것이다.
1) 이명박 정부의 대통령소속 지방분권촉진위원회에서는 기관위임사무의 문제점으로서 그 권한과 책임소재가 불명확하다는 점, 국가의 과도한 감독이 이루어지고 있다는 점, 사무 처리에 관한 조례 제정이 제약되어 지방의 자율성을 저해하고 있다는 점 등을 제시하였다(행정안전부, 2010.12).
2) 「지방자치법」 제10조(지방자치단체의 사무범위) 제1항에서 “지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다”고 규정하고 있는데, 자치사무란 “지방자치단체 관할 구역 내의 고유사무(자치사무)”를 의미한다(최창호‧강형기, 2011).
3) 「지방재정법」 제21조(부담금과 교부금) ① 지방자치단체나 그 기관이 법령에 따라 처리하여야 할 사무로서 국가와 지방자치단체 간에 이해관계가 있는 경우에는 원활한 사무처리를 위하여 국가에서 부담하지 아니하면 아니 되는 경비는 국가가 그 전부 또는 일부를 부담한다.
4) 「지방재정법」 제21조(부담금과 교부금) ② 국가가 스스로 하여야 할 사무를 지방자치단체나 그 기관에 위임하여 수행하는 경우 그 경비는 국가가 전부를 그 지방자치단체에 교부하여야 한다.
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