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[분권레터]핀란드의 사례로 본 「국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률」 제정안의 내용과 한계

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-07-06
정책공간

핀란드의 사례로 본

「국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률」 제정안의 내용과 한계

“백년대계”라고 불렸던 교육은 정권이 교체될 때마다 대학입시와 고교정책 등 국가교육의 방향은 수정됐고 다양한 교육정책이 쏟아졌다. 교육의 주체인 교사와 학생, 학부모는 이렇게 교육 정책이 바뀔 때 마다 혼란을 겪고 있다. 이 때문에 미래사회에 대비하고 일관성 있는 중장기 교육정책 마련과 정권의 변화에 영향 받지 않는 안정성과 정치적 중립성을 보장할 수 있는 독립적인 기구가 필요하다는 주장이 제기 됐다.

핀란드 등 교육 선진국에서는 이미 국가 단위의 교육정책을 개발하고 실행하기 위해 국가교육위원회를 도입해 운영하고 있다.

우리나라 또한 2002년부터 대선후보들의 공약으로 빠지지 않을 만큼 국가수준의 교육개혁을 위한 전담기구가 필요하다는 국민적 공감대가 형성되어 왔다. 그와 함께 4차 산업혁명으로 인한 지능정보사회 진전과 저출산·고령화로 인한 인구구조의 변화, 사회양극화 등 급변하는 미래사회를 선도할 새로운 교육체제 마련의 필요성이 절실한 상황에서 하나의 대안으로 논의되어 왔다.

제19대 국회를 시작으로 현재까지 총 11건의 국가교육위원회 설치 법률안이 발의되었고, 3회의 공청회와 12회의 법안소위 상정, 4회의 안건조정위원회 회의를 통한 법안심사를 거쳐 최종 대안을 마련, 지난 7월 1일 국회를 통과한 「국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률」 제정안의 내용을 간략히 검토하고자 한다.
김지수 / 대한민국시도지사협의회 분권제도연구부 차장
김희진 / 대한민국시도지사협의회 분권제도연구부 연구위원
국가교육위원회의 설치 목적(안 제1조)
이 법은 국가교육위원회를 설치하여 교육정책이 사회적 합의에 기반하여 안정적이고 일관되게 추진되도록 함으로써 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 확보하고 교육발전에 이바지함을 목적으로 한다.
`국가교육위원회의 설치와 구성(안 제2조 및 제5조)
국가교육위원회는 대통령 소속 합의제 행정기구로서 사회적 합의에 기반한 교육비전, 중장기 정책 방향, 중장기 교육제도 개선 등 국가교육발전계획 수립, 교육정책에 대한 국민의견 수렴·조정 등에 관한 핵심 역할을 수행하기 위하여 설치한다.
국가교육위원회는 상임위원 3명을 포함하여 교육에 관하여 전문지식과 경험이 풍부하고, 업무를 공정하고 독립적으로 수행할 수 있다고 인정되는 위원으로 구성된다. 즉 대통령이 지명하는 5명과 국회 9명, 교원단체 2명, 한국대학교육협의회 1명, 한국전문대학교육협의회 1명, 시도지사협의체 1명이 추천하고 대통령이 위촉하는 14명, 그 외 교육부 차관 1명, 교육감협의체 대표자 1명을 대통령이 임명하여 총 21명으로 구성된다. 위원의 임기는 3년이며 1회 연임할 수 있다.
<그림 1> 국가교육위원회 위원 구성
국가교육위원회의 소관 사무(안 제10조)
국가교육위원회의 소관 사무는 1. 교육비전, 중장기 정책 방향, 학제·교원정책·대학입학정책·학급당 적정 학생 수 등 중장기 교육 제도 및 여건 개선 등 국가교육발전계획 수립에 관한 사항(국가교육발전계획은 10년마다 수립), 2. 국가교육과정(「유아교육법」제2조제2호에 따른 유치원 및 「초·중등교육법」제2조에 따른 학교에서 운영하는 교육과정을 말한다. 이하 같다)의 기준과 내용의 수립에 관한 사항, 3. 교육정책에 관한 국민의견 수렴·조정 등에 관한 사항, 4. 그 밖에 다른 법률에 따라 위원회의 소관으로 정한 사항을 명시하고 있다.
국가교육위원회의 운영 등(안 제15조~제24조 등)
1. 회의는 위원장이 필요하다고 인정하거나 재적위원 4분의 1 이상의 요구가 있을 때 위원장이 소집한다. 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.
2. (분과위원회) 소관 사무를 전문적으로 검토하기 위하여 분과위원회를 둘 수 있다. 각 분과위원회 위원장은 교육 및 관련분야에 관한 전문지식과 경험이 풍부한 사람 중에서 위원회의 재적위원 과반수 동의를 얻어 위원장이 지명하는 사람이 된다.
3. (특별위원회) 긴급하고 중요한 교육의제를 심의·의결하기 위하여 필요한 경우 기한을 정하여 위원회 소속으로 특별위원회를 둘 수 있다. 위원장 또는 위원 3명 이상의 요구가 있는 때에 재적위원 과반수의 동의를 얻어 설치한다.
4. (국민참여위원회) 사회 각계의 의견을 폭넓게 수용하고 시민 참여와 사회적 합의에 기반하여 그 소관 사무를 추진하기 위하여 국민참여위원회를 두어 국민의견 수렴과 관련된 자문을 수행한다.
5. (전문위원) 위원회의 업무에 관한 전문적인 조사·연구 등을 수행하기 위하여 전문위원을 둘 수 있다.
6. (사무처) 사무처장 1명과 필요한 직원을 둔다. 사무처장은 위원장의 제청으로 대통령이 임명하고, 고위공무원단에 속하는 공무원으로 보한다.
7. (교육연구센터) 소관 사무의 수행을 지원하게 하기 위하여 교육정책 관련 연구기관 등을 교육연구센터로 지정하고 예산의 범위 안에서 필요한 경비를 지원할 수 있다.
그 밖에 필요한 경우 관계행정기관 및 관련 기관·법인·단체 등에 소속 공무원 및 임직원의 파견 또는 겸임을 요청할 수 있으며 그에 따른 인사·처우 등의 우대조치를 강구해야한다.
이 법에 규정한 사항 외에 위원회의 운영에 필요한 사항을 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정한다.
우리나라 국가교육위원회는 핀란드 국가교육위원회의 사례를 참고하여 설계하였는데, 핀란드 국가교육위원회는 우리가 설계한 국가교육위원회와 약간의 차이가 존재했다.
핀란드의 국가교육위원회는 우리나라의 교육부에 해당하는 교육문화부 산하의 교육 분야 개발 및 거버넌스 업무를 담당하는 전문행정기관으로서 법적 지위를 명확히 하였다. 이것은 우리나라가 교육부와 국가교육위원회를 병렬적 구조로 설계한 것과는 차이가 있다.
<표 1> 핀란드 국가교육위원회의 개요
핀란드 국가교육위원회(Finnish National Board of Education )
법적 성격 국가교육위원회는 국가단위의 유·초중등 교육과정을 마련하고, 교육정책을 개발 및 실행하기 위한 국가교육청의 의사결정기구임
기능 교육문화부소속 국가교육청의 중요사항 결정
- 국가교육청 업무 추진전략 및 주요사항 승인
- 국가교육청 예산 및 결산 승인
- 국가교육청 운영규칙 및 국장 임명 등 심의
위원구성 국가교육위원회는 핀란드정부(국무회의)가 설치하고, 위원장 및 위원 15명을 임명하고 임기 4년
그리고 핀란드 국가교육위원회는 일반교육부, 직업교육부 등 세부 부서 및 부처별 업무와 교육문화부에서 다루는 업무 이외의 사무를 법령에 명시하고 있으며, 교육문화부와의 업무 관계 및 절차를 파악할 수 있도록 하였다.1) 핀란드 국가교육위원회의 조직과 기능은 다음 그림과 같다.
<그림 2> 핀란드 국가교육위원회의 조직 및 기능
첫째, 「국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률」 제정안(이하, “국가교육위원회법안” 이라 한다)은 고등교육분야에 대해 소극적인 입법태도를 취하고 있다. 2)
헌법은 초·중등교육과 고등교육의 보장을 구분하여 규정하고 있다. 헌법 제31조 제2항은 “모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다.”라고 하고 있으며, 동법 제4항은 “교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”라고 하고 있다. 즉 초·중등교육은 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 원칙으로 보장하고 있으며, 고등교육은 대학의 자율성을 헌법원칙으로 하여 보장한다.
이러한 우리 헌법규정 하에서 국가교육위원회법안 제1조는 “이 법은 ··· 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 확보하고 교육발전에 이바지함을 목적으로 한다.”라고 규정하여, 초·중등교육의 헌법원칙만을 명시하고 있다.
또한 국가교육위원회법안 제10조 위원회의 소관 사무규정을 보면 고등교육 정책에 관한 사항은 부재하다. 목적 규정에서 고등교육 분야에 대해 소극적이었던 것과 같이 소관 사무규정에서도 초·중등교육 분야에 중점을 둔 국가교육위원회 사무만 명시되어 있다.
이것은 고등교육에 관한 사항이 소홀히 다루어지거나 기존과 같이 교육부가 고등교육을 담당함으로서 국가교육위원회는 고등교육 정책에 관해 개입할 여지가 좁아지게 되고, 이에 대한 전문성은 한계가 따를 것으로 생각된다.
둘째, 국가교육위원회법안의 세부조항이 대부분 대통령령에 위임되어, 당초 초당파적 기구를 만들고자 했던 국가교육위원회의 독립성이 확보되지 못하는 문제가 발생할 가능성이 있다. 3)
국가교육위원회법안은 전체 24개의 조문 중 대통령령으로 위임한 사항이 16개로 약 50%이상을 위임하고 있다. 어떤 내용을 대통령령으로 위임하고 있는지 살펴보면, 위원의 자격요건과 관련된 사항, 위원 추천권한이 있는 교원단체에 관한 사항, 국회가 추천하는 위원 중 학생·청년 및 학부모의 자격기준 등에 관한 사항, 위원회 소관 사무에 관한 세부적인 사항, 분과위원회, 특별위원회, 국민참여위원회의 구성 및 운영에 관한 사항, 전문위원의 자격 및 위촉에 관한 사항, 사무처의 조직 및 운영에 관한 사항 등 대부분 국가교육위원회의 구성 및 운영에 관한 세부사항에 대해 대통령령으로 위임하고 있다.
이러한 점은 정부로부터 국가교육위원회의 독립성이 담보될 수 없음을 의미하는 것이며, 국가교육위원회의 설립 취지를 애초에 달성할 수 없도록 하는 것이다. 그러므로 대통령령에 세부사항을 위임하지 않고 되도록 법률에서 해당 내용을 구체화할 수 있도록 하는 방안을 모색하여야 할 것이다.
셋째, 국가교육위원회법안에는 국가교육위원회가 설치됨으로써 변화되는 교육부의 권한이나 관계 등은 법률안에 명시되지 않아 교육부와의 분쟁가능성을 내포하고 있다.
먼저 국가교육위원회법안 제10조 제1항에서 규정하고 있는 국가교육위원회의 사무는 교육부의 소관사무와 대동소이하다. 더욱이 국가교육위원회의 소관 사무를 법안에 추상적으로 기술하여 교육부와의 업무 경계를 모호하게 하고 있으며, 이로 인해 교육부와의 갈등발생이 예견된다.
또한 이러한 분쟁가능성을 내포하고 있는 또 다른 원인은 명확하지 않은 양 기관의 관계설정이다. 현행 정부조직법은 교육부가 교육에 관한 주무부처라고 규정하고 있는데(정부조직법 제28조), 국가교육위원회법안은 교육부와의 지위 설정에 있어서 어떠한 규정도 두지 않고 국가교육위원회를 대통령 소속으로 설치한다는 규정만 명시하고 있다(안 제2조).
교육부와의 업무 분담 등 역할에 관한 규정 부재는 국가교육위원회와 교육부의 이원화된 체계 속에서 강력한 정책추진이 어려울 수 있으며, 모호한 권한 관계로 인해 국가교육위원회의 정책결정에 대한 적절한 집행이 담보되지 않을 수도 있다.
사람은 태어나서 죽을 때까지 교육(敎育), 즉 가르치고 배우는 과정 속에서 살아간다. 교육은 한 평생에 걸쳐 바람직한 인간을 형성하는 과정이며, 이를 통해 훌륭한 인재를 육성하고 사회와 국가발전의 요소로 기능하게 된다. 그만큼 교육은 국가발전 정책에서 중요한 의미를 가지고 있으며, 초정권적으로 10년마다 국가교육발전계획 및 교육과정 수립 업무를 담당하게 될 기구의 설치 및 운영에 관한 고민은 두말할 필요 없이 매우 중요한 일이다.
국가교육위원회의 설치는 현 정부의 100대 국정과제 중 하나로 2020년 7월 10일 협의회를 비롯한 국가교육회의, 교육부 등 8개 기관이 가칭 ‘국가교육위원회’와 같은 국가적 기구를 법제화하기 위해 노력한다는 공동선언을 하였고, 지난 7월 1일 「국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률안」이 국회를 통과하였다.
국가교육위원회법안이 국회를 통과한 의미가 큰 만큼, 위에서 살펴본 고등교육 정책에 대한 소극적 입법태도, 국가교육위원회법안의 세부조항을 대부분 대통령령에 위임, 교육부와의 분쟁가능성 내포 등의 한계를 잘 개선하고 법안의 취지를 잘 구현하여 올바른 방향으로 미래교육정책이 수립되기를 희망한다.
1) 최진실·주현준, 핀란드와 한국의 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 비교 연구, 지방교육경영 제24권 제1호, 2021, 21쪽.
2) 송기춘, 국가교육위원회 설치와 운영에 관한 법률안의 법적 문제점 검토: 「국가교육위원회의 설치 및 운영에 관한 법률안」(조승래의원 대표발의, 2019. 3. 25.)을 중심으로, 교육법학연구 제31권 제2호, 2019, 27쪽.
3) 최진실·주현준, 핀란드와 한국의 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 비교 연구, 지방교육경영 제24권 제1호, 2021, 14쪽.
[참고문헌]
최진실·주현준, 핀란드와 한국의 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 비교 연구, 지방교육경영 제24권 제1호, 2021.
송기춘, 국가교육위원회 설치와 운영에 관한 법률안의 법적 문제점 검토: 「국가교육위원회의 설치 및 운영에 관한 법률안」(조승래의원 대표발의, 2019. 3. 25.)을 중심으로, 교육법학연구 제31권 제2호, 2019.
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