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[분권레터]지방행정 발전과 지방재정 안정을 위한 보통교부세 제도의 개선방안

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-07-08
정책공간

지방행정 발전과 지방재정 안정을 위한

보통교부세 제도의 개선방안

대한민국 국민은 누구나 소득이나 거주지와 상관없이 최소한의 행정서비스를 받을 권리가 있다. 대부분의 행정서비스는 중앙정부가 아니라 243개 지방정부에 의해 제공되고 있다. 하지만 많은 수의 지방정부들은 서로 다른 상황에 처해 있을 수 있기 때문에 행정서비스 제공수준에 차이가 있을 수 있다. 특히 재정 상황의 차이는 행정서비스 제공수준 격차의 근본 원인이 된다. 우리나라의 거의 모든 지방정부가 표준행정서비스를 스스로 제공할 재정력을 갖추지 못하고 있으며, 이 문제를 해결하기 위한 것으로 지방교부세가 있다.

지방교부세는 재정력이 부족한 지방정부가 해당 지역의 주민에게 최소한의 표준 행정서비스를 제공할 수 있도록 재원을 보장해주는 역할을 한다. 하지만 지방교부세가 담당하는 재정조정 제도의 기능이 점차 약화되고 있다. 지방정부의 행정수요가 꾸준히 증가하고 있는 상황에서 지방교부세 재원은 정체되어 있기 때문이다. 특히 지방정부의 표준적이고 일반적 행정수요를 충족시키기 위한 보통교부세의 역할이 점차 약화되고 있는 것이 문제이다. 본 글에서는 보통교부세의 운영 현황과 한계를 진단하고 그 해결책을 제시한다.
주윤창 / 대한민국시도지사협의회 지방재정연구부 연구위원
지방교부세의 종류는 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세 및 소방안전교부세로 나누어진다. 보통교부세와 특별교부세의 재원은 내국세입의 19.24%이며, 부동산교부세는 종합부동산세수 전액(100%)을 재원으로 하며, 소방안전교부세는 담배에 부과되는 개별소비세수의 45%를 재원으로 한다. 보통교부세는 내국세입의 19.24% 중 97%를 재원으로 하며 나머지 3%는 특별교부세의 재원이 된다.
각각의 기능을 살펴보면 첫째, 보통교부세는 모든 지방자치단체가 일정 행정수준을 유지할 수 있도록 표준수준의 행정 수행 경비를 산정한 후 일반재원으로 충당하지 못하는 부족분을 보전하며 둘째, 특별교부세는 특정 지역현안, 재난안전, 국가의 특별한 재정수요 등 보통교부세의 산정방법으로 불가피하게 발생하는 미흡 부분을 보완하고, 예측 불가능한 재정수요를 대처하는 기능을 한다. 셋째, 부동산교부세는 기존 지방세인 종합토지세와 재산세 일부를 국세인 종합부동산세로 전환함에 따라 발생한 지방정부의 세수 감소분을 보전하고 지역 균형발전을 도모하기 위한 제도로 2005년에 신설됐고, 2010년부터 기초정부인 시·군·자치구에 교부하는 균형재원이다. 마지막으로 소방안전교부세는 지방정부의 소방 및 안전시설 확충에 필요한 재원을 보전하기 위한 제도로 대부분 소방 관련 인건비 확보 및 처우개선을 위해 교부된다.
지방교부세 재원 및 기능
구분 재원 주요 기능
보통교부세 내국세 19.24% 중 97% 지방정부의 표준행정서비스 제공을 위한 재원 보전
특별교부세 내국세 19.24% 중 3% 재난 등 예측하기 어려운 특별한 재정수요 대처
부동산교부세 종합부동산세 100% 기초 자치단체(시·군·구)의 재산세 감소분 보전 및 균형재원
소방안전교부세 담배 개별소비세 45% 소방 시설 및 인건비재원
지방교부세의 목적은 지방자치단체의 행정 운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방행정을 건전하게 발전시키는 것에 있다(지방교부세법 제1조). 지방교부세란 국가가 재정적 결함이 있는 지방자치단체에 교부하는 금액을 말한다(지방교부세법 제2조 제1호). 지방교부세 중 지방교부세법에서 규정하는 ‘행정 운영에 필요한 재원을 보전하기 위한 목적’을 위한 것은 보통교부세이다. 물론 종합부동산세수를 재원으로 하는 부동산교부세도 재원의 용도를 지정하지 않고 있지만, 이는 시·군·구에 교부하는 것이기에 다른 점이 있다.
보통교부세는 기준재정수요액에서 기준재정수입액을 차감한 부족분을 채워주는 역할을 한다. 여기서 기준재정수요액과 기준재정수입액은 ‘합리적 기준’에 따라 지방정부별로 산정한 ‘표준적인’ 금액을 의미한다. 보통교부세가 일정한 행정수준을 유지하기 위한 보전금액인 이유는 기준재정수요액의 산정에 포함되는 지표들의 표준성에 있다. 보통교부세의 기준재정수요액은 다시 기초수요와 보정수요 및 자체노력으로 분류되며, 이 중 보통교부세 산정에 가장 큰 영향을 주는 기초수요의 경우 크게 일반행정비, 문화환경비, 사회복지비, 지역경제비로 구분된다. 보통교부세의 기초수요 산정에 포함되는 지표들은 구체적으로 기본적인 행정지표인 인구, 공무원 수, 면적 등이 대부분이다. 보통교부세의 기준재정수요액이 필수 행정수준이며 ‘표준적인’ 이유가 여기에 있다.
보통교부세 기초수요액 산정을 위한 지표
구분 지표 세부 산정 지표
일반행정비 인건비 공무원 수
일반관리비 공무원 수, 지방의원 수
안전관리비 인구 수, 행정구역 면적, 안전관리대상 시설 수, 소방관서 수, 소하천길이
문화환경비 문화관광비 인구 수, 행정구역 면적
환경보호비 인구 수, 행정구역 면적
사회복지비 기초생활보장비 국민기초생활보장수급자 수
노인복지비 노령인구 수, 경로당 수
아동복지비 아동 수
장애인복지비 등록 장애인 수
보건사회복지비 인구 수, 보건시설 면적
지역경제비 농업비 경지 면적
임수산비 산림 면적, 어장 면적, 갯벌 면적
산업경제비 사업체 종사자 수
도로관리비 도로 면적
교통관리비 자동차 대수, 행정구역 면적
지역관리비 행정구역 면적, 인구 수, 하천길이
자료 : 행정안전부(2021), 2021년 보통교부세 산정해설
보통교부세의 가장 큰 기능은 지방정부의 자체세입으로 표준행정수요를 충족시킬 수 없는 경우에 재원 부족분을 채워주는 것이다. 예를 들어 2021년 보통교부세의 산정내역을 보면, 기초수요액이 총 106조 9,689억원, 보정수요 28조 5,956억원, 자체노력 4,496억원으로 수요액의 합계는 136조 141억원이다. 반면 지방정부의 자체 수입액은 79조 5,818억원이다. 지방정부 중에서 기준재정수입액이 기준재정수요액보다 크기 때문에 보통교부세를 교부받지 않는 서울, 경기, 성남, 화성을 제외한 경우의 재정부족 합계액은 58조 804억원이다.
그런데 1단계 재정분권이 추진된 지난 3년 동안 보통교부세 조정률은 하락하고 있다. 보통교부세 조정률은 2019년 86.4%에서 2021년에는 73.9%로 하락하였다. 즉 지방정부의 재정부족액을 충족시키는 정도가 악화되고 있다는 것이다. 재정부족액을 채워주는 정도가 악화되는 것은 지방정부의 기본적 행정서비스 제공을 어렵게 하는 문제가 있다. 보통교부세의 조정률 하락은 행정서비스에 대한 지역주민의 만족도를 하락시키고 지역발전을 저해하는 요인이 된다.
2019~2021 보통교부세 조정률 현황
( 단위 : 억원 )
연도 기준재정수요액 기준재정수입액 재정부족액 보통교부세
재원
조정률(%)
2019년 1,000,399 470,114 530,285 458,329 86.4
2020년 1,031,783 493,258 538,525 464,027 86.2
2021년 1,104,376 523,572 580,804 428,930 73.9
자료 : 행정안전부, 보통교부세 산정해설 각 년도
보통교부세는 자체세입이 적은 지방정부에 더 많은 중앙재원을 교부함으로써 재정격차를 완화하여 모든 지방정부들이 필수적 행정서비스를 제공할 수 있도록 지원한다. 재정이 취약한 지역에 대한 재정을 지원하여 결국 재정 형평화를 이루는 기능도 수행한다. 그렇지만 재정이 취약할수록 보통교부세의 역할이 악화되는 문제가 나타나고 있다. 즉 재정이 취약한 도(道)와 시·군(市·郡)에 대해 보통교부세가 충족시키지 못하는 금액이 커지고 있다. 실제로 2019년 특광역시, 도, 시 및 군의 재정부족액과 보통교부세 교부액의 차이는 각각 0.8조원, 1.0조원, 2.8조원 및 2.5조원이었지만 2021년에는 각각 1.9조원, 2.2조원, 6.0조원 및 5.1조원으로 2배 이상 증가하였다. 결국 특광역시보다 시와 군의 미충족액이 크게 증가하였다. 이는 상대적으로 시·군 지역이 많은 비수도권의 지방정부들 보다 더 큰 재정적 어려움에 처해 있음을 알 수 있다.
지방정부 유형별 재정부족액과 보통교부세 교부액 차이의 증가 현황
( 단위 : 조원, % )
구분 2019년 2020년 2021년
부족액 교부액 차이 부족액 교부액 차이 부족액 교부액 차이
특광역시 6.0 5.2 0.8 6.3 5.2 1.0 7.1 5.3 1.9
7.6 6.6 1.0 7.6 6.4 1.3 8.5 6.3 2.2
20.9 18.1 2.8 21.3 17.8 3.5 22.9 16.9 6.0
18.5 16.0 2.5 18.7 15.6 3.1 19.6 14.4 5.1
※ 소수점 둘째 자리에서 반올림함
보통교부세의 기준재정수요액은 ‘표준적인’ 행정수요를 최소한으로 유지하기 위한 필요조건으로 볼 수 있다. 지방정부 간 행정서비스의 품질의 격차가 발생하지 않기 위해서는 적어도 기준재정수요액을 최대한 충족시키는 보통교부세 재원의 확보가 필요하다. 현재 보통교부세 재원은 국세의 19.24%의 97%로 정해져 있기 때문에 조정률은 계속 악화되고 있다. 또한 내국세수는 다양한 요인에 영향을 받기 때문에 보통교부세액은 해마다 불안정한 상황에 있다.
필수적인 행정서비스의 안정적 제공과 지방 간의 재정형평성 제고를 위해 보통교부세의 역할을 강화하는 것이 필요하다. 이를 위해 첫째, 보통교부세의 교부율을 일정 수준 이상 유지할 필요가 있다. 지방정부의 기준재정수요를 충족시킬 수 있도록 내국세를 재원으로 하는 보통교부세와 특별교부세의 교부율을 인상하는 것이 필요하다. 2006년 이후 15년 동안 변화가 없는 내국세의 19.24%를 최소한 22% 수준까지 인상하는 것이 필요하다. 둘째, 보통교부세입의 안정적 확보를 위한 제도개선이 필요하다. 지방교부세율을 22%로 인상하더라도 내국세입이 크게 감소하는 경우에는 기준재정수요를 충족시키지 못할 수 있다. 이러한 경우에 대비하여 안정장치로 재정부족액의 일정 수준, 이를테면 90%를 보장하는 제도의 신설이 필요하다. 이렇게 함으로써 국세 징수 상황에 얽매이지 않고 지방정부는 최소한의 표준 행정서비스를 꾸준히 제공할 수 있다. 셋째, 보통교부세 산정 방식의 투명성과 예측가능성이 강화되어야 한다. 기준재정수요액과 기준재정수입액이 일정한 지표와 산식에 의해 산정되고 있다. 그렇지만 너무 많은 지표를 가지고 있으며, 모호한 산식에 의해 지방정부들이 보통교부세입을 사전에 예측하기 어려운 것이 사실이다. 지표와 산정의 투명성 제고를 위해 행정안전부와 지방정부들이 함께 협력하는 방안을 도입하는 것이 필요하다.
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