지방외교 추진

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[분권레터]지방공공외교 현재와 나아갈 방향

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-05-04

이슈공간

지방공공외교의 현재와 나아갈 방향1)

공공외교법에서 명시하고 있는 공공외교의 주체는 중앙정부와 지방자치단체이다. 그러나 지방자치단체의 역할을 국소적으로 제한하고 있는 여러 요인으로 인해 지방자치단체가 공공외교를 이끌어 나가는 데 어려움이 있다. 지방자치단체가 자율성과 전문성을 갖추고 공공외교를 수행하기 위해 해결해야 하는 문제는 무엇인지 알아보자

김형수 / 단국대학교 행정학과 교수

왜 공공외교인가?

2014년 10월에 부임했던 마크 리퍼트(M. Lippert) 주한미국대사가 그해 11월 수능 수험생들을 격려하는 사진을 트위터에 올린 적이 있다. 프로야구를 관람하며 치맥을 즐기는 등 친밀한 대국민 외교를 펼치던 그는 안타깝게도 민간인 테러를 당해 상처를 입기도 하였다. 부인의 폭행 사건으로 곤욕을 치르고 있는 피터 레스쿠이에(Peter Lescouhier) 주한벨기에대사도 2019년에 한국 수험생들에게 초콜릿 간식과 함께 응원 메시지를 보낸 적이 있다.

이들의 행보가 의미하는 바는 무엇일까? 자국 정부를 대신하여 주재국 정부와의 각종 현안을 다루어야 할 대사들이 일반 시민들을 대상으로 펼치는 행보의 속뜻은 무엇일까?

수험생을 응원하는 리퍼트 전 주한미국대사(2014년 자료)

초콜릿 홍보와 함께 수험생을 응원하는
레스쿠이에 주한벨기에 대사(2019년 자료)

공공외교(Public Diplomacy)의 시각에서 살핀다면 쉽게 이해할 수 있다. 공공외교는 한 국가가 다른 국가의 정책을 자국에 유리하게 전환할 목적으로 일반 대중 혹은 사회 지도층의 의견에 영향을 미치는 외교의 한 형태이다. 자국의 국가적 목표와 정책뿐만 아니라 사상과 이상, 제도와 문화에 대한 이해를 증진하기 위하여 정부가 타국의 대중과 의사소통하는 과정으로 보는 것이다. 하지만 공공외교는 한 편이 다른 한 편에게 일방적으로 영향력을 전달하는 외교 관계가 아니다. 한 국가가 다른 국가 국민과 원활한 소통을 원한다면 먼저 상대 국가의 이념, 가치, 관습, 역사, 문화, 언어 등에 대한 이해를 선행해야 한다.2) 타 국가에 대한 이해 없이 자신의 것만을 상대방에게 이해하라는 태도와 이를 토대로 한 외교정책이 성공할 가능성은 없기 때문이다. 우리의 외교부는 공공외교를 ‘우리나라에 대한 진정성 있는 설명과 설득을 통해 외국 국민의 신뢰를 확보함으로써 우리나라에 대한 이미지를 높이고 해당 국가와의 외교 관계를 더욱 증진하며, 나아가 우리 국민과 기업의 해외 진출에도 도움을 주는 환경을 조성하기 위한 외교활동’으로 기술하고 있다.

지방공공외교의 패러다임 전환 필요

그동안 ‘지방자치법’에서는 외교의 주체를 중앙정부로 국한하였지만, ‘공공외교법’에서는 공공외교의 주체를 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체까지 폭넓게 규정함으로써 지방자치단체의 참여를 보장하고 있다.3) 또한 5년 단위로 수립하는 외교부의 공공외교 기본계획에 따라 시·도지사는 매년 외교부 장관에게 공공외교 수행계획과 추진실적을 제출하도록 명시하고 있다. 같은 법 제9조에서는 지방자치단체의 장이 공공외교 활동을 위하여 협력을 요청할 때 필요한 지원을 할 수 있도록 하고 있다.

민간부문의 공공외교 참여를 활성화하는데 필요한 경우 재정적ㆍ행정적 지원을 할 수 있도록 하고 있다. 아쉬운 대목은 공공외교 기본계획 수립과정에서 지방자치단체는 중앙부처의 협력 기관이지만 동등한 위치가 아닌 부수적 기관으로 명시되어 있다는 점이다. 이러한 제약에도 불구하고 향후 공공외교의 장에서 지방자치단체의 역할은 강조될 수밖에 없으며, 기능적 확대와 보완이 필요하다는 점에서는 이견이 없다. 급변하는 국제질서 속에서 공공외교의 필요성과 지방자치단체의 역할을 고려하면 다음과 같은 맥락의 지방공공외교 패러다임 전환이 필요하다.

[그림 1] 지방공공외교의 패러다임 전환 및 확장 방향

우리나라 지방공공외교 현황과 문제점

이처럼 공공외교에 대한 다양한 강조점에도 불구하고, 중앙부처, 지방자치단체, 민간의 공공외교 활동이 상호 조율 없이 독립적으로 수행되고 있어 유사·중복, 편중 및 누락 등의 문제가 발생하고 있는 것으로 보고되고 있다. 동시에 공공외교에 대한 인식 부족으로 사실상 공공외교에 해당하는 사업임에도 공공외교로 인지하지 못하는 경우도 존재하는 것으로 파악하고 있다.4) 지방자치단체의 경우, ‘국제교류’ 차원에서 수행되어 온 각종 활동과 국제화 역량 강화 프로그램은 공공외교 활동의 좋은 사례로 살필 수 있다. 특히, 지역경제 활성화를 목적으로 수행한 외국인 투자유치 활동과 외국인 관광객 유치 활동 등은 지방자치단체에서 향후 지속적으로 추진해야 할 공공외교의 중요한 방향으로 현장에서 강조하는 대목이다. 국제사회에서 지역 이미지 제고를 통한 지역의 특정 브랜드를 세계적 상표로 성장시키려는 노력은 지방자치단체가 당면한 과제이다. 이러한 흐름을 고려할 때, 그동안 우리나라 지방자치단체의 공공외교는 다음과 같은 몇 가지 문제점을 안고 전개되어 온 것으로 분석된다.

첫째, 상대 교류지역에 대한 사전 정보가 부족하다는 점이다. 성공적인 국제 교류를 추진하기 위해서는 체계적인 정보 수집과 충분한 사전 교류 후 상대 지역과 유사성·상호보완성 및 향후 발전성을 종합적으로 검토하여 시행착오를 줄여야 한다는 것이다(경기연구원, 2016). 둘째, 교류지역과의 원거리로 인한 지리적 제약을 들 수 있다. 교류 배경과 취지가 타당하더라도 원거리로 인해 교류 사업에 많은 예산과 시간이 소요되는 현실적 상황을 고려해야 한다는 점이다. 우리나라 각급 지방자치단체들의 교류지역은 2019년 현재 아시아가 1,157건(65%)으로 가장 큰 비중을 차지하고 있으며, 북미지역 207건(11.6%), 유럽 229건(12.9%). 남미는 54건(3.0%), 대양주는 32건(1.8%), 중동·아프리카 100건(5.6%)으로 조사되고 있는 현실은 이를 잘 반영한다. 특히, 북미나 유럽 지역의 지방자치단체와는 인적교류 차원을 뛰어넘어 보다 특성화된 사업이 뒷받침되어야만 성공적인 교류 관계를 유지할 수 있다는 점을 상기할 필요가 있다.

[표 1] 우리나라 지방자치단체의 주요 국가별 국제교류협력 비중

[그림 2] 우리나라 지방자치단체의 대륙별 국제교류협력 현황

셋째, 엑스포 개최 등 이벤트성 행사에 그치는 경향이 있다는 점이다.5) 이러한 배경에는 지역의 특정 인사가 국제 교류를 주도하는 과정에서 파생하는 결과로 분석할 수 있다. 넷째, 상대 교류 지역의 수요(Needs) 파악을 통한 능동적인 접근보다는 해당 지방자치단체의 제한된 정보에 의한 일방성을 문제점으로 지적할 수 있다. 그 결과는 상대지역의 소극적 태도로 이어져 지속가능성을 담보하지 못하고 있다는 점이다. 이에 대해서는 상호 이익을 확신할 수 있는 뚜렷한 교류 사업 콘텐츠의 준비가 필요한 상황이다. 마지막으로 국가적인 이슈(영토 문제, 역사 왜곡 등)의 영향에서 자유로울 수 없다는 점이다. 이는 지방자치단체나 비국가행위자 등의 공공외교가 갖는 근본적인 제약일 수 있지만, 촉매외교(Catalytic Diplomacy)의 관점에서 기회 요인으로 작용할 수 있다는 점에서 전략적 접근이 필요한 대목이다.

무엇이 우리의 지방공공외교를 제약하고 있는가?

지방자치단체 공공외교의 내부 제약 요인

지방자치단체의 공공외교는 그 유형과 관계없이 중앙정부와의 협업이 잘 이루어지고 있지 않다는 점을 문제점으로 지적할 수 있다. 현재 외교부가 각 중앙부처와 지방자치단체들로부터 계획 및 예산을 보고받아 매년 공공외교 종합시행계획을 수립하면서 일정 정도 가온머리(Control Tower)로서의 역할과 체계를 운영하는 형태이다. 그러나 실제론 여전히 지방자치단체와 중앙정부 사이의 공공외교에 대한 개념 자체에 대해서도 서로 상이하게 인식하고 있으며, 공공외교 전담 부서 및 지방자치단체의 공공외교 운영체계도 제대로 갖추고 있지 못한 상태이다. 지방자치단체에서는 과거부터 추진해 온 국제 교류 사업을 공공외교의 연속선으로 인식하고 있으며, 오히려 공공외교법의 등장으로 공공외교와 국제 교류 사이의 혼선을 초래하고 있는 것이 현실이다. 이러한 경향은 이러한 공공외교에 대한 실무자들의 인식과 태도, 중앙정부의 체계적인 관리 부재, 지방자치단체 실무담당자를 위한 중앙정부 차원의 교육프로그램 부재, 지방자치단체의 인적 자원 부족 및 공공외교 행정체계의 불비에서 기인한다고 볼 수 있다.

지방자치단체 공공외교의 외부 제약 요인

2020년 7월 14일 외교부를 중심으로 각 중앙부처와 지방자치단체, 민간으로 구성된 ‘공공외교 지원 네트워크’를 출범시킨 바 있다. 2016년 공공외교법 제정 이후 2017년 공공외교위원회가 구성되었으나, 공공외교위원회에는 중앙부처와 민간만 참여함으로써 공공외교의 중요한 주체인 지방자치단체가 의견이 반영될 수 없는 구조였기 때문에 ‘공공외교 지원 네트워크’의 출범은 지방자치단체의 공공외교에서의 역할을 인정한 것이라 하겠다. 그러나 해당 네트워크의 주요 역할로는 민관 협력 공공외교 사업에 대한 평가, 신규 사업 발굴로만 제한적으로 제시되어 있다. 지방자치단체의 대표로 대한민국시도지사협의회의 국제화지원국장이 참여하고 있으나, 17개 지방자치단체의 목소리를 반영하기에는 제한적이므로 지방자치단체의 참여 폭을 확대할 필요가 있다. 공공외교 지원 네트워크의 주요 활동으로 <민간 공공외교 활동 지원 사업>을 운용하고 있으나, 민간이 수행하는 공공외교 활동에 대한 사업 예산을 지원하는 내용으로 지방자치단체의 공공외교 역량 확대와는 직접적으로 관계되지 않는 상황이다. 외교부가 대한민국의 공공외교 플랫폼으로 기능하기 위해서는 그에 걸맞은 활동이 필요하다. 지방자치단체들의 인식 및 재정적 제한, 그리고 행정체계의 불비를 개선하기 위한 종합적인 체계를 마련해야 할 필요가 있다. 단지 매년 각 지방자치단체(혹은 정부 부처)로부터 공공외교 시행계획 및 예산을 종합하는 것으로 효율적인 공공외교를 수행하기는 어려울 것이다.

성공적인 지방공공외교를 위한 실천과제

성공적인 지방자치단체의 공공외교 수행을 위해 지방자치단체에 대한 중앙정부의 파트너십이 요청되며, 지방자치단체의 다각적인 제도 정비가 필요하다. 우리나라 지방공공외교의 정책 현실이 제한된 평가를 벗어나지 못하는 이유는 자율성, 전문성, 자원 동원 능력의 한계 등의 문제를 지적할 수 있다. 무엇보다도 지방자치단체의 공공외교 수행을 체계적으로 지원할 수 있는 공공외교 추진체계의 정비, 지역의 공공외교 전문가 육성을 위한 지방직 공공외교 공무원 채용, 공공외교 실무자들을 위한 교육 훈련의 강화 등과 같은 제도 개선을 수반해야 한다. 구체적인 실천과제는 [그림 3]과 같이 제시할 수 있다. 이를 위해서는 무엇보다도 대한민국시도지사협의회의 매개 기능이 강조되며, 장단기 전략 수립을 통한 조직 정비와 재정 안정성의 확보가 중요한 과제로 남는다.

[그림 3] 성공적인 지방자치단체 공공외교를 위한 실천과제

1) 김형수 외, 『지방자치단체 공공외교 추진 실태 및 지원방안 연구』(대한민국시도지사협의회, 2020)의 내용에서 일부 발췌하여 수정·보완한 것입니다.
2) Gregory, Bruce(2011). "American public diplomacy: Enduring characteristics, elusive transformation." The Hague Journal of Diplomacy 6.; Melissen, Jan(2005). “‘The New Public Diplomacy: Between Theory and Practice,” in Jan Melissen(eds.), The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, N.Y. : Palgrave Macmillan.
3) 제6조(공공외교 기본계획의 수립) ① 외교부장관은 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)와 협의하여 공공외교 기본계획(이하 "기본계획"이라 한다)을 5년마다 수립하여야 한다.
4) 외교부(2017). 『제1차 대한민국 공공외교 기본계획[2017-2021]』, p.5.
5) 최용환 외, 경기도 국제교류기관 설립방안 연구(경기연구원 2015), pp.4-5.

[참고문헌]
대한민국시도지사협의회, 지방자치단체 공공외교 추진실태 및 지원방안 연구, 2020.

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