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[분권레터]특별지방행정기관의 지방이관 추진방향

작성자웹진관리자작성일2020-07-07
정책공간
특별지방행정기관의
지방이관 추진방향
특별지방행정기관은 특정한 중앙행정기관에 소속되어 관할구역 내에서 시행되는 소속 중앙행정기관의 행정사무를 처리하는 일선기관이다. 이는 필요에 의해 설치·운영되도록 하는데 이것이 실질적 필요성보다 각 부처의 힘겨루기로 인해 설치되고 있다. 이러한 특별지방행정기관의 원활하고 효과적인 행정업무를 통해 지방이관 추진방향에 대해 알아본다.
자치행정연구부장 윤태웅

문제의 제기

특별지방행정기관은 그 사무의 전문성이나 관할구역의 특수성에 따라 국가(중앙정부)가 지방자치단체에 ‘필요한 경우에 한하여’ 설치할 수 있는 일종의 예외적 기관에 해당된다. 즉 국가업무의 처리에 있어 전국적 통일성이 요구되거나 전문성, 특수성 등으로 인해 지방자치단체 또는 그 기관에 위임해서 처리하는 것이 적합하지 않은 경우에 중앙정부가 지방에 직접 기관을 설치하여 그 사무(국가사무)를 수행하는 기관인 것이다(임승빈, 2010).
그러나 ‘필요한 경우에 한하여’ 설치·운영하도록 되어 있는 중앙정부 소속의 특별지방행정기관은 실질적 필요성보다 각 부처의 할거주의·직할주의 및 소위 부처간 힘겨루기 과시를 위해 경쟁적으로 설치되고 있다. 또한 설치의 법적 근거가 「정부조직법」상 ‘대통령령’에 의하도록 되어 있어, 실질적인 제한 및 통제가 어려운 실정이다. 그에 따라 특별지방행정기관은 해당 지방자치단체와의 중복행정을 초래하여 행정의 비효율과 책임소재의 불분명을 초래하고 주민혼란 및 불편 등을 유발하여, 지방행정의 책임성·종합성·자율성을 저해하고 있다.

특별지방행정기관의 현황
개편의 필요성

① 특별지방행정기관의 현황

우리나라의 특별지방행정기관의 분야는 세무행정기관, 공안행정기관, 노동행정기관, 현업행정기관, 기타행정기관 등으로 구분되는데, 이들 각 분야에 대한 기관수 및 인력수의 규모 그리고 해당 기관 등을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다(<표 1>, 행정안전부, 2012; 지방자치발전위원회, 2016).
< 표1 > 특별지방행정기관의 현황 및 추이
구 분 1998년 2001년 2005년 2007년 2010년 2013년 2016년
총 계 7,334개 6,645개 3,668개 4,506개 5,115개 5,206개 5,162개
노동행정기관 46개 46개 46개 46개 47개 47개 47개
세무행정기관 204개 174개 177개 182개 183개 188개 190개
공안행정기관 3,903개 3,410개 1,620개 1,916개 2,548개 2,609개 2,655개
현업행정기관 2,693개 2,656개 1,432개 1,977개 1,995개 2,008개 1,967개
기타행정기관 488개 359개 393개 385개 342개 354개 303개
첫째, 2016년 현재 공안행정기관이 가장 많은 기관 수(2,655개)를 보유하고 있는데, 여기에는 법무부 소속의 교도소‧구치소 및 지소, 출입국관리사무소 등과 검찰청 소속의 고등검찰청‧지방검찰청 및 지소, 경찰청 소속의 지방경찰서, 경찰서, 지구대‧파출소, 해양수산부 소속의 지방해양경비안전본부, 해양경비안전센터, 해상교통관제센터, 국토교통부 소속의 철도공안사무소 및 철도공안분소(분실) 등이 포함된다.
둘째, 현업행정기관의 기관수는 1,967개로 여기에는 과학기술정보통신부(우정사업본부) 소속의 지방우정청, 우체국, 우편집중국 등이 포함된다.
셋째, 기타행정기관이 주로 지방이양 대상이 되는데 기관수는 303개이다. 여기에는 공정거래위원회의 지방사무소, 국가보훈처의 지방보훈청 및 보훈지청, 조달청의 지방조달청, 통계청의 지방통계청 및 통계사무소‧출장소, 병무청의 지방병무청 및 지방병무지청, 기상청의 지방기상청 및 기상대 등, 산림청의 지방산림관리청 및 국유림관리소, 산업통상자원부의 광산보안사무소, 중소벤처기업부의 지방중소벤처기업청, 보건복지부의 국립검역소 및 검역소지소, 식품의약품안전처의 지방식품의약품안전청 및 수입식품검사소, 환경부의 유역‧지방환경청 및 출장소, 국토교통부의 지방국토관리청 및 국도관리사무소 등, 해양수산부의 지방해양수산청 등, 특허청의 서울사무소가 포함된다.
넷째, 세무행정기관의 기관수는 190개이며, 여기에는 국세청 소속의 지방국세청 및 세무서‧세무지서, 관세청 소속의 세관 및 세관감시소가 포함된다.
다섯째, 노동행정기관으로서 기관수는 47개로 가장 적은 것으로 나타났는데, 여기에는 고용노동부의 지방노동청 및 지방노동사무소‧지청이 포함된다.
서울고등검찰청, 서울중앙지방검찰청 청사
서울고등검찰청, 서울중앙지방검찰청 청사 (출처: 서울고등검찰청)

② 특별지방행정기관 기능정비 사례

이명박 정부에서는 2008년 7월 21일 ‘지역발전정책 보고회의’를 통해 특별지방행정기관의 정비방안 마련 및 대폭적 지방이관을 핵심국정과제로 결정하고, 국도하천‧해양항만‧식의약품‧노동‧환경‧산림‧보훈‧중소기업 등 8개 분야의 특별지방행정기관에 대하여, 1단계로 국도하천‧해양항만‧식의약품 등 3개 분야에 대한 정비를 추진하고, 2단계로 노동‧환경‧산림‧보훈‧중소기업 등 5개 분야에 대한 정비를 추진하고자 하였다.
이에 따라 지난 2010년 6월 30일, 1단계의 3대 분야 특별지방행정기관에 대한 정비를 마무리하여 시설관리, 인‧허가, 지도‧단속 등 집행적 기능을 이관하였다. 또한 관련된 11개 법률 및 16개 시행령의 개정을 완료하였으며, 총 208명의 인력(국도하천 48명, 해양항만 59명, 식의약품 101명) 및 3,969억원의 예산(광역‧지역발전특별회계로 지원)을 지방으로 이관 조치하였다. 또한 2단계의 5개 분야에 대해서는 인력 재배치 등 기구‧인력의 효율화 및 자치역량 향상을 위한 규제합리화를 우선 추진하겠다는 방침을 설정하였다.
그러나 이명박 정부의 1단계 3개 분야에 대한 특별지방행정기관 기능정비의 경우, 지방이관된 대다수의 사무들이 단순 집행사무에 불과하며, 지방자치단체와 정보 및 기술의 공유가 이루어지지 않아 그 실효성이 매우 약한 실정이다. 또한 지방이관된 인력의 소속이 지방공무원으로 전환됨에 따른 직급 조정의 문제, 지방자치단체 내 순환보직에 따른 인력의 전문성 문제 등의 부작용을 초래하고 있다.
뿐만 아니라 2단계 5개 분야 특별지방행정기관에 대한 기능정비의 경우에는 인력 재배치 등 기구‧인력의 효율화 및 자치역량 향상을 위한 규제합리화를 우선 추진하겠다고 하였다. 그러나 2009년 2월에 지방환경청 출장소 7개를 폐지한 것 외에는 명확한 가시적 성과를 보여주지 못하고 있으며, 현재까지 답보상태에 놓여 있다.
< 이명박 정부의 1단계 특별지방행정기관 지방이양 사무 >
구 분 지방이양사무
해양항만 항만개발운영 공사 계약‧집행‧관리, 항만배후‧수송시설개발, 항만재개발
선원선박 해상운송사업 등록 및 지도
해양환경 공유수면매립면허, 해역수질 개선, 개항단속 및 관공선 관리
국도하천 도로건설관리 국도건설사업, 도로점용 등 인‧허가, 도로 유지보수
하천공사관리 하천개수공사, 하전점용 등 인‧허가, 재해대책 수립‧시행
식의약품 식품 인‧허가(식품첨가물제조업, 식품조사처리업), 식품위생 및 식중독 예방교육‧홍보, 식품업소 지도‧점검, 위해우려식품 수거·시험‧분석, 식품 등 수입판매업 신고수리
의약품 지도‧점검, 수거 및 시험분석
자료 : 금창호(2009).

특별지방행정기관 지방이관 방향

앞서 언급한 바와 같이 특별지방행정기관은 국가사무 가운데 지방자치단체가 수행하기 곤란한 사무에 대해 중앙정부가 지방에 기관을 두어 직접 처리하는 일종의 예외적 기관이라고 할 수 있다. 이러한 특별지방행정기관의 남설은 지방행정의 책임성·종합성·자율성 등을 위해하고 있으며, 특별지방행정기관과 지방자치단체간 중복행정을 초래하여 행정의 비효율과 책임소재의 불분명, 주민혼란 및 불편 등의 역기능을 야기하고 있다.
대표적인 예로 지역에서 발생되는 도로관리, 식품안전 등의 문제에 대하여 특별지방행정기관이 처리하도록 하고 있으나, 실제로는 해당 지방자치단체의 예산이나 인력으로 처리하는 경우가 다수 발생하고 있어 책임과 권한의 심각한 괴리 문제가 발생되고 있는 것이다.
법률
대한민국시도지사협의회는 지난 2011년부터 국도하천·해양항만·식의약품·고용노동·환경·중소벤처기업 등 6대 분야 특별지방행정기관의 기능·인력·조직·재원·정보·기술 등을 포괄적·일괄적으로 지방이관할 것을 중앙정부에 지속 요구하고 있다. 그러나 이러한 협의회의 요구가 관계 중앙부처의 강한 반발1)로 인해 아직까지 가시적 성과를 거두지 못하고 있다. 이에 따라 현재 해당 특별지방행정기관이 수행하고 있는 사무들 가운데 지방자치단체가 수행하는 것이 효율적이고 바람직한 사무를 발굴하여 우선적으로 지방이양을 요구해야 할 필요성이 대두되었다.
대한민국시도지사협의회에서는 2019년 11월부터 2020년 6월까지 행정학·법학·정치학 분야별 전문가들과 내부 연구위원 등으로 구성된 ‘특별지방행정기관 기능이양 T/F’를 운영하였다. 그 결과 국토하천·해양항만·식의약품·환경·고용노동·식의약품 등 6대 분야 특별지방행정기관의 총 1,924개 사무 가운데 206개 ‘지방이양 대상사무’를 발굴하였다. 또한 2006년 7월 1일 제주특별자치도의 출범에 따라 이관된 국토관리·중소기업·해양수산·환경·노동 분야의 총 456개 사무 가운데 39개 ‘전국확대 가능사무’를 발굴하였다. 향후 협의회에서는 이상 245개 사무에 대해 시·도 의견을 수렴하여 대통령소속 자치분권위원회에 전달할 예정이며, 상호 협력 하에 올해 연말까지 ‘(가칭)특별지방행정기관 지방일괄이양법(안)’을 마련하여 국회에 입법발의를 완료할 예정이다.
앞으로도 협의회에서는 지방이양이 필요한 특별지방행정기관 사무를 추가적으로 발굴하여 관련 지방일괄이양법(안)의 제정을 추진해 나갈 예정이다. 뿐만 아니라 「정부조직법」 등 개정을 통하여 특별지방행정기관의 설치에 관한 법적 근거를 ‘대통령령’이 아닌 개별 ‘법률’로 규정함으로써 특별지방행정기관의 방만한 설치·운영 및 각종 비효율성 등을 방지해 나갈 계획이다.
1) 실제로, 2011년 9월에 실시된 지방행정체제 개편추진위원회의 중앙행정기관에 대한 의견조사 결과에 따르면, 총 1,391개의 특별지방행정기관 사무 가운데 1,381개 사무(99.3%)에 대한 이양을 반대하고 있는 것으로 나타났으며, 다만 지방유역환경청(3개), 지방중소기업청(2개), 지방노동청(4개) 지방식의약품안전청(1개) 등 10개 사무(0.7%)에 대해서만 지방이양을 찬성하는 것으로 조사되었다. 반면, 2012년 2월에 실시된 시·도 의견조사 결과에서는 과반 이상의 시·도에서 공통으로 이양을 요구하는 66개 사무를 포함하여, 전체의 74.2%에 해당하는 1,032개의 특별지방행정기관 사무에 관한 지방이양을 필요로 하는 것으로 조사됨에 따라, 중앙정부와 지방자치단체간 괴리의 폭이 매우 큰 것으로 나타났다(지방행정체제 개편추진위원회, 2012).
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