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[분권레터]OECD 가입국의 지방분권 추진과 정책적 시사점

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-04-06
정책공간

OECD 가입국의 지방분권 추진과

정책적 시사점

OECD는 2019년에 ‘Making Decentralisation Work: a Handbook for Policy-Makers’ 보고서를 발표하였다. OECD는 지방분권이 강화될수록 경제성장, 시민복지 등 광범위하게 사회에 영향을 미친다고 보았다. 또한 보고서를 통하여 지방분권을 강화하고 지역개발에 도움이 될 수 있는 지침을 마련했으며, 지방분권 실현을 위한 고려사항 및 국가의 형태별(단방제, 연방제) 모범사례 등을 제시하였다. 이에 본 글은 OECD가 제시하는 지방분권 실현을 위한 지침의 주요 내용을 소개하고 정책적 시사점을 도출하고자 한다.
윤필환 / 대한민국시도지사협의회 자치행정연구부 연구위원
OECD는 지방분권이란 중앙정부가 어느 정도의 자율성을 가진 지방정부(지역정부, 지방자치단체 등)로 권한과 책임을 이전하는 것이라 정의하였다. 또한 지방분권을 지난 50년 동안의 중요한 개혁 중 하나로 보았으며 민주주의, 정부의 효율성과 책임성, 지역발전 등은 지방분권이 설계되고 구현되는 방식에 크게 좌우된다고 주장하였다. 특히 지방분권은 지역 간 격차로 인한 갈등의 증폭을 해결하는 실마리가 될 수 있으므로 효과적인 지방분권의 강화 방안을 찾는 것이 중요하다고 보았다.
OECD가 조사한 바에 따르면 지난 수십 년 동안 대다수의 OECD 국가는 지방분권을 추진했다. 1995년부터 2016년까지 OECD 국가의 3분의 2에서는 지방정부가 차지하는 GDP 및 공공지출의 비중이 높아졌고, 2016년 OECD의 지방정부는 공공지출의 40.4%와 공공투자의 56.9%를 차지하였다. 교통, 에너지, 교육, 건강, 주택, 환경 등 주요 정책 분야에서 점점 더 많은 역할을 하고 있다.
OECD는 보고서를 통해 지방분권의 효과를 다방면으로 제시하였으며, 주요 효과는 다음과 같다.
첫째, 지역 요구에 맞는 맞춤형 공공서비스를 제공한다. 중앙정부가 해당 지역주민의 요구를 파악하는 것은 많은 비용이 소요되며 공공서비스도 전국적으로 동일한 수준으로 제공할 가능성이 크기 때문이다.
둘째, 지방분권은 국가 전체의 경제를 성장시킨다. OECD 및 전문가는 지방분권과 경제성장의 상관관계를 도출하기 위하여 다양한 이론 및 실증연구를 진행하였다(Blöchliger 2013, Hatifield 2015, OECD 2016 등). 연구들에서 공통적으로 도출된 결론은 지방분권은 공공영역의 효율성과 생산성을 향상시키고 민간영역의 생산성 향상에도 기여한다는 것이다.
셋째, 지방분권은 주민참여를 강화한다. 역사적으로 선진국뿐만 아니라 볼리비아, 캄보디아, 페루 등 개발도상국에서도 지방분권이 강화될수록 주민참여도 함께 강화된 것으로 나타났다.
넷째, 지방분권은 정책혁신을 실현한다. 많은 OECD 가입국가에서 개별 지방정부가 처음으로 도입한 정책을 중앙정부가 채택한 경우가 다수 존재했다. 대표적으로 미국에서 실업보험, 유류과세, 환경규제 등은 지방정부에서 처음으로 시작되었으며, 브라질의 지방정부인 Porto Alegre에서 주민참여 예산제도를 처음으로 도입했고, 이는 전 세계적으로 전파되었다.
이외에도 OECD는 수십 년 간의 경험과 연구를 바탕으로 다음과 같은 지방분권의 효과를 제시하였다.
<표> 지방분권의 효과
경제적 효과
- 공공서비스의 비용을 합리적으로 책정하고, 품질을 향상함
- 재정적 책임이 지방정부에게 부여되어 과도한 지출을 제한함
- 지역의 경제 성장과 지역주민 삶의 질을 향상할 수 있음
- 지역 간 격차를 완화할 수 있음
행정적 효과
- 지역주민의 요구에 부합하는 공공서비스를 제공함
- 지대추구 감소와 부패를 제한함
- 새로운 정책의 개발과 혁신을 촉진함
정치적 효과
- 지역주민의 정치참여를 확대함
- 정책결정과정에서 주민참여를 강화함
- 정치권력의 분산으로 안정적인 사회를 구현함
- 중앙정부와 지방정부 간 갈등, 지역 내 갈등 등을 해소함
출처: OECD(2019), Making Decentralisation Work: a Handbook for Policy-Makers. 재구성.
OECD는 지방분권의 실현과 강화를 위해서는 방식과 과정이 중요하다고 보았다. 이에 지방분권 실현을 위한 권장사항, 국가 형태별(단방제, 연방제) 모범사례 등을 포함한 지침을 마련했고, 주요 내용은 다음과 같다.
지침 1. 지방정부의 권한과 책임을 명확히 해야 한다

- 권장사항
정부 간 충분한 합의를 토대로 지방정부에 명확한 권한과 책임을 부여한다.
중앙-지방, 광역-기초 등 정부 간 권한과 책임의 중복을 최소화한다.
지방정부의 권한과 책임은 시민을 포함한 모든 주체가 이해할 수 있어야 한다.
모든 정책에서 지방분권이 이루어져야 한다.
지방정부의 권한과 책임은 동일하게 부여되어야 한다.
복지정책(특히, 재분배정책)은 지방정부가 전담하는 것이 바람직하다.
자연재난 대응은 지방정부의 주도하는 것이 바람직하다.
지방분권에 관한 지속적인 검토와 개선이 필요하다.
- 연방제 국가 모범사례
스위스 : 2008년 교육·문화·폐기물 관리·교통 등 특정 분야에서 중앙정부와 지방정부의 권한과 책임을 명확히 하였다.
벨기에 : 2011년 고용, 의료, 노인·장애인 복지 등 지방정부 및 주민에게 더 많은 권한과 책임을 부여하였다.
독일 : 경제, 무역, 대학교육, 환경 등 중앙-지방 간 권한을 명확히 하였다. 2017년 상품 및 서비스 세금(GST) 수입을 지방정부에게도 분배하는 법안을 제정하였다.
오스트리아 : 2013년 중앙-지방정부의 역할을 명확하게 구분하기 위하여 관련 위원회를 설립하였다.
- 준연방제 국가 모범사례
스페인 : 2013년 지방정부의 역량을 명확히 하고, 중복업무를 방지하기 위한 개혁을 추진하였다. 또한 중앙-지방, 광역-기초 간 사무 위임 시 정확한 재정적 지원을 제공해야함을 규정하였다.
- 단방제 국가 모범사례
덴마크 : 2007년 건강, 사회 복지, 교육의 권한과 책임을 지방정부에게 부여하였다.
일본 : 1999년 「지방분권일괄법」 제정을 통한 지방정부의 권한과 책임을 강화하였다.
네덜란드 : 2015년 지방분권을 통하여 지방정부의 권한과 책임을 강화하였다.
지침 2. 지방정부의 권한과 책임을 수행하기 위한 재원이 충분해야 한다

- 고려사항
지방정부가 수행하는 사무와 그에 따라 소요되는 비용은 크기가 일치해야 한다.
중앙-지방, 광역-기초 간 사무를 위임할 경우 그 소요비용을 전부 지원해야 한다.
사업세, 소비세, 개인 소득세, 토지 및 재산세 등은 지방정부에 할당하는 것이 적합하다.
지방정부에게 부여된 재정 권한은 동일한 수준의 지방정부 간에 일치해야 한다.
기능 및 정책별 재정 권한은 지방정부 간 관할권을 명확히 해야 한다.
중앙정부에서 지방정부로 보조금을 지원할 경우, 그 과정이 투명해야 한다.
- 연방제 국가 모범사례
캐나다 : 지방정부는 관세를 제외한 모든 세금에 대한 일정수준의 권한을 가진다.
- 단방제 국가 모범사례
스웨덴 : 지방정부의 예산을 대부분 자체적 세금으로 마련하고 있다.
폴란드 : 2004년 중앙-지방 간 세금 비율을 조정하여, 지방정부에서 더 많은 재정 자율성을 부여하였다.
지침 3. 지방정부의 역량 강화를 위해 지원해야 한다

- 고려사항
중앙정부는 지방정부에 대한 기술 지원뿐만 아니라 공무원 및 기관의 역량을 강화해야 한다.
중앙정부는 지방정부의 역량을 정기적으로 평가하고, 지역의 요구를 처리할 수 있도록 정책을 구성해야 한다.
지방정부의 공무원을 대상으로 재정 관리에 관한 교육을 시행해야 한다.
중앙정부는 사업 계획, 정책 평가 등에 대한 지침문서를 배포해야 한다.
지방정부의 개방형 공무원 채용과 기술 및 전문 분야 공무원에 대한 특별급여를 마련해야 한다.
- 연방제 국가 모범사례
미국 : 지방정부 연합체인 NLC(National League of Cities)는 대학을 설립하여 지방자치단체 거버넌스에 대한 온라인 및 대면 교육을 실시하고 있다.
캐나다 : 지방정부 연합체인 FCM(Federation of Canadian Municipalities)은 지방정부의 역량개발을 위한 역할을 수행하고 있다.
스위스 : Regiosuisse는 지역개발에 관한 전반적인 정보 및 지식을 관리하고 개발하고 있다.
- 단방제 국가 모범사례
칠레 : 2007년 Academia de Capacitación Municipal y Regional을 설립하여 지방정부 공무원을 위한 대면 및 온라인 교육을 실시하고 있다. 2014년부터 지방정부 공무원을 위한 기술 및 연구 자금을 지원하는 기금을 조성하고 있다.
콜롬비아 : 국가기획부에서 지방정부의 지역개발을 지원하는 프로그램을 개발하였다.
지침 4. 중앙-지방, 지방-지방 간 조정·협력체계를 구축해야 한다

- 고려사항
효과적인 지방분권 추진을 위하여 중앙-지방 간 정기적 의사소통이 필요하다.
주요 정책에 대한 중앙정부의 일방적인 결정을 피해야 한다.
정부 간 회의체를 통하여 세금 책정, 재정 분담, 규제 등 주요 정책을 논의해야 한다.
- 연방제 국가 모범사례
호주 : 1992년 중앙·지방정부 모두를 포함한 포럼인 COAG(Council of Australian Goverments)를 설립하였다. COAG는 분기별 1회를 원칙으로 운영되며, 경제, 기후, 국민건강 등 주요 정책에 관한 협의와 심의를 추진하고 있다.
오스트리아 : 1971년 중앙·지방정부 모두를 포함한 회의인 ÖROK(Österreichische Raumordnungskonferenz)를 설립하였다. ÖROK는 지역 정책, EU 기금 등 주요 정책을 논의하며, 국무총리를 의장으로 중앙부처장관, 지방자치단체장, 도시연합회장 등이 참여하여 합의를 통한 의사결정을 채택하였다. 또한, 고위 공무원 등이 참여하는 하위 기구인 실무그룹도 함께 구성·운영 중에 있다.
독일 : 총리, 중앙부처장관, 16개 지방자치단체장 등이 정기적으로 회의를 진행하여, 세금 분담, 재정 평등화 방안, 연방법 제정 등 주요 문제에 대하여 합의하고 있다. 또한, 회의를 지원하는 고위 공무원 회의도 함께 구성·운영 중에 있다.
- 단방제 국가 모범사례
프랑스 : 지방정부의 계획을 바탕으로 지역개발 관련 정책을 마련하고, 중앙-지방 간 합의를 통하여 확정하고 있다.
이탈리아 : 중앙-광역, 중앙-기초, 중앙-광역-기초 등 3개의 개별 회의를 추진 중에 있다.
덴마크, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴 : 정책 마련을 위한 중앙-지방 간 정기적 회의를 추진하고 있다. 지방정부에는 지방정부 관련 협의회를 포함한다.
포르투갈 : 2015년 총리, 중앙부처, 지방정부 간 협의를 위한 위원회를 설립하였다.
지침 5. 비대칭 지방분권을 허용해야 한다

- 고려사항
동일한 수준의 지방정부별로 행정, 정치, 재정 권한이 다를 수 있음을 허용해야 한다.
비대칭 지방분권의 근거, 유형, 규모, 범위가 명확해야 한다.
비대칭 지방분권의 모든 이해관계자(중앙정부, 지방정부, 지역주민 등)의 합의가 전제되어야 한다.
- 연방제 국가 모범사례
캐나다 : 모든 지방정부에서 비대칭 지방분권에 대해 채택 또는 채택하지 않을 수 있는 권한을 가진다.
- 준연방제 국가 모범사례
남아프리카공화국 : 278개 지방정부를 몇 개의 그룹으로 분류하여 지방분권 정책을 추진하고 있다.
- 단방제 국가 모범사례
체코 : 기초지방정부는 타 지방정부에게 일부 기능을 위임할 수 있다.
이탈리아 : Bari, Bologna, Florence, Genoa 등 주요 10개 지방정부에 차별화된 지방정책을 도입하였다.
스웨덴 : 2019년 모든 광역정부에 비대칭 지방분권을 허용하였다.
출처: OECD(2019), Making Decentralisation Work : a Handbook for Policy-Makers. 재구성.

이외에도 OECD는 보고서를 통하여 지방재정 자율성 강화, 지방정부 간 합병에 대한 지원, 민간영역의 참여촉진, 지방분권에 대한 지속적인 모니터링, 지역별 균형발전 추진 등에 대한 지침을 제시하였다.
2019년 OECD에서 발표한 ‘Making Decentralisation Work: a Handbook for Policy-Makers’ 보고서는 다양한 방면으로 지방분권을 정의하고, OECD 가입국의 사례를 비롯한 각종 데이터를 활용하여 지방분권의 실현 방안을 제시했다는 점에서 의미가 있다. 이에 우리나라의 지방분권 추진현황과 비교하여 다음과 같은 시사점을 도출하였다.
첫째, 지방정부의 권한과 책임을 보다 명확히 해야 한다. OECD 보고서에서 밝힌 바와 같이 모든 권한과 책임을 명확히 하는 것은 불가능에 가까우나, 복지, 교육, 문화, 교통 등 특정 분야는 그 권한과 책임을 중앙정부와 지방정부로 구분할 수 있는 것으로 나타났다. 또한, 이러한 분야는 지방정부가 전담하는 것이 더 효율적이라는 결과가 도출되었다. 따라서 우리나라에서도 지방정부에서 추진하는 것이 더 적합한 분야를 발굴하여 모든 권한과 책임을 이양할 필요가 있다. 이러한 일환으로 대한민국시도지사협의회(이하, 협의회)는 정부위원회, 중앙부처, 국회 등과의 지속적인 협의를 추진하고 있으며, 2020년에는 「중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 46개 법률 일부개정을 위한 법률(지방일괄이양법)」이 제정되는 성과를 거뒀다. 또한, 현재 중앙정부가 추진 중인 「제2차 지방일괄이양법」 제정 과정에 참여하여 지방정부에서 수행하는 것이 더 적합한 사무에 대한 권한과 책임의 이양을 요구하고 있다.
둘째, 지방정부의 재정적 권한을 보다 강화해야 한다. 중앙정부는 ‘자치분권 로드맵’ 등을 통하여 국세와 지방세 비율을 단기적으로 7대3, 장기적으로 6대4까지 조정한다고 발표하였으나, 현재까지 그 비율은 약 7.5대2.5 수준에 머물고 있어 지방정부의 재정은 크게 나아지지 않고 있다. 이에, 협의회는 지방정부의 재정적 권한을 보다 강화하기 위한 연구를 진행 중에 있으며, 이와 함께 현 중앙정부의 “2단계 재정분권” 추진 과정에 참여하여 시·도의 입장을 대변하고 있다.
셋째, 중앙정부와 지방정부 간의 정기적인 의사소통 협의체를 신설해야 한다. 2020년 7월, 「중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률안」이 국회에 발의되었으나, 본격적인 논의는 이뤄지지 않고 있다. 이에, 협의회는 국회 행정안전위원회를 비롯한 유관기관에 조속한 법률안 통과를 요청하고 있다. 또한, 현 제21대 국회에서 정부안으로 발의된 「중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률안」에 전국 17개 시·도의 의견을 수렴한 협의회 의견이 반영되는 성과를 거뒀다.
지방분권은 전 세계적 추세이며, 이에 따른 효과는 다양한 OECD 국가에서 나타났다. 이러한 국가들이 지방분권을 추진한 것은 단순히 권력분산만을 위한 것이 아니라, 국가 전체의 발전이라는 분명한 성과가 도출되었기 때문이다. 이러한 성과를 위하여 우리나라의 중앙정부에서도 2018년 「자치분권 종합계획」과 함께 매년 「자치분권 시행계획」을 마련하고 있으나 현재까지 그 성과는 미흡한 실정이다. 이에, OECD 보고서에서 나타난 바와 같이 지방분권을 통한 경제·행정·정치적 효과를 거두기 위해서는 중앙정부의 보다 강력한 지방분권의 추진이 필요한 시점이다. 앞으로도 대한민국시도지사협의회는 지방정부의 입장을 대변하고, 지방분권을 실현하기 위한 정책 개발과 협력 활동 등을 지속적으로 전개할 예정이다.
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