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[분권레터]재정분권으로 확보한 지방재정은 중앙정부의 사업비로 충당되고 있다 - 복지 관련 국고보조금을 중심으로 -

작성자웹진관리자 소속기관교육홍보부 작성일2021-10-07
정책공간

재정분권으로 확보한 지방재정은

중앙정부의 사업비로 충당되고 있다

- 복지 관련 국고보조금을 중심으로 -

문재인 정부의 국정과제 중 하나인 재정분권은 열악한 지방의 세수를 확보하여 각 지역이 가지는 고유한 특성을 반영한 사업의 원활한 추진을 위해 진행되었다. 자체재원 확보를 통해 중앙정부에 의존성을 낮추는 동시에 지방정부의 자율성을 높이고, 기존 중앙정부와 지방정부의 수직적 관계에서 수평적 관계로 전환하는 등 지방분권을 위한 중요한 정책이 수행된 것이다. 1단계-2단계 재정분권을 통하여 지방정부는 지방소비세 14.3%p(약 12.6조원) 및 지방소멸대응기금 1조원, 국고보조사업 핀셋지원 0.2조원 등 약 14조원의 재원을 확충하였고, 국고보조사업 지방이양으로 인한 재원감소분 5.9조원, 부가가치세 감소로 인한 교부세 감소분 2.4조원을 제외하고 남은 약 5.5조원의 순확충을 달성했다. 반면 지방재원의 확보와 자율성을 위한 재정분권의 취지와 무색하게 지방의 여건은 재정분권 전과 큰 차이가 없다. 5조원 이상의 순확충은 지방정부 차원에서 활용함이 마땅하지만, 재정분권을 미리 예상한 듯 중앙부처의 국고보조사업비가 큰 폭으로 증가하였고, 그 종류도 다양해졌기 때문이다. 특히 최근 급증하는 사회복지 국고보조금의 대응비로 인하여 실질적 재정분권 효과가 없는 수준이다. 본 글에서는 2018년 이후 국고보조사업의 현황을 살펴보고, 지방비 매칭이 가장 크게 진행되는 사회복지분야의 주요 사업을 예로 들어 재정분권의 효과를 제한하는 중앙정부의 국고보조사업 현안을 분석하고자 한다.
주윤창 / 대한민국시도지사협의회 지방재정연구부 연구위원
1단계 재정분권은 2018년 이후인 2019년(지방소비세 4%p), 2020년(지방소비세 6%p)에 총 지방소비세율 10%p 인상으로 진행됐다. 같은 기간 국고보조금 예산 현황을 살펴보면 2018년 66.9조원, 2019년 77.9조원(2018년 대비 16.4% 증가), 2020년 86.7조원(2019년 대비 11.4% 증가), 2021년 97.9조원(2020년 대비 12.8% 증가)이며, 2021년은 2018년 대비 46%(31조원) 예산이 증가하였다. 분야별의 경우 2021년도를 기준 사회복지가 56% 가장 많은 국고보조사업비를 예산으로 활용하고 있으며, 농림수산 10.7%, 환경 6.7%, 산업·중소기업 5.5% 순으로 높다. 국고보조사업은 공공질서 및 안전, 과학기술 분야 등 총 15개의 분야로 구분되는데 이 중 사회복지 분야에 절반에 달하는 국고보조 예산을 쓰고 있는 것이다.
<그림 1> 2018년-2021년 국고보조금 추세

(단위 : 조원)

<표 1>2018년-2021년 국고보조금 분야별 예산 및 전년대비 증감율

(단위 : 조원, %)

분 야 2018 2019 2020 2021
예산 예산 증감 예산 증감 예산 증감
공공질서 및 안전 1.0 1.1 12.9% 0.9 -19.0% 1.8 101.8%
과학기술 0.1 0.0 -53.6% 0.1 20.8% 0.1 -0.7%
교육 0.1 0.2 77.6% 0.4 50.8% 0.6 73.3%
교통 및 물류 3.7 2.7 -27.2% 3.6 35.8% 3.9 5.8%
국방 0.1 0.1 17.5% 0.1 -12.3% 0.0 -63.0%
국토 및 지역개발 0.7 1.9 162.3% 1.5 -19.6% 2.2 44.5%
농림수산 8.4 9.0 7.1% 9.9 11.0% 10.7 7.6%
문화 및 관광 4.1 4.7 12.5% 5.0 6.8% 5.2 4.8%
보건 1.5 1.7 8.3% 1.7 5.2% 2.0 15.0%
사회복지 37.8 46.1 21.9% 51.2 11.0% 56.0 9.5%
산업·중소기업 및 에너지 3.0 3.7 21.8% 4.3 17.7% 5.5 28.2%
일반·지방행정 0.8 0.8 0.0% 0.9 17.1% 1.9 113.1%
통신 0.2 0.4 111.0% 0.1 -65.9% 0.2 43.3%
통일·외교 0.9 0.9 1.4% 0.9 0.4% 0.9 5.7%
환경 4.5 4.7 5.0% 6.1 28.5% 6.7 10.5%
합 계 66.9 77.9 16.4% 86.7 11.4% 97.9 12.8%
특히, 사회복지분야 국고보조사업의 특징으로는 대부분의 국고보조사업이 자치단체경상보조라는 점이다. 자치단체경상보조사업은 중앙부처의 사업비만으로 수행되기보다는 지방정부의 지방비 대응이 진행된다는 점에서 실제로는 더 큰 규모로 사업비를 지출한다. 따라서 각 사업별 국고보조율에 따라 지방정부에게 크고 작은 재정부담감을 준다. 실제로 사회복지분야 자치단체경상보조비의 경우 2018년 이후 14조7,069억원(48.7%) 증가하였다.
<표 2>2018년-2021년 사회복지분야 국고보조금 규모

(단위 : 억원)

구분 2018 2019 2020 2021 증가규모
민간경상보조 6,858 7,859 9,530 9,754 2,896
민간자본보조 901 766 2,451 1,274 373
자치단체경상보조 301,597 367,254 443,863 448,666 147,069
자치단체자본보조 4,109 5,122 6,490 5,611 1,502
1) 경상보조 : 보조사업자의 경상적 사업경비의 지급을 위한 보조금
2) 자본보조 : 보조사업자의 자본형성을 위한 보조금
* 출처 : e나라도움 중앙부서별 보조사업 현황
사회복지분야에 많은 재원을 사용하는 것은 중앙정부만이 아니다. 지방정부 또한 다양한 복지분야사업을 수행하고 있으며, 2021년 기준 사회복지 세출 비율은 36.3%에 달한다. 사회복지분야는 출산-아동-청소년-청년-중장년-노인 등 생애주기 전반에 걸친 사업을 구성하고 있기에 최근 증가하는 다양한 분야의 복지 수요를 충당하기 위해서는 지방정부 역시 복지사업에 더 많은 예산을 투입할 수밖에 없다. 또한 주민의 수요에 대응하여 지출하는 예산과 별도로 중앙정부의 정책에 따른 복지 분야 지방비 활용 예산 또한 적지 않다. 지방정부가 수행하는 다양한 복지사업의 주체를 살펴보면 지방정부의 사업과 별도로 국고보조사업 매칭 대응비라는 명목 하에 많은 예산이 투입되고 있음을 볼 수 있다. 여기서 지방정부의 사업과 중앙정부의 사업의 가장 큰 차이로 지방정부가 각 지역 내의 필요성과 효율성·활용성을 분석·파악하여 수행하는 지방사업과 달리 중앙정부에서 진행하는 사회복지분야의 복지사업은 전국적으로 획일화된 사업 비율이 높다는 점이다. 또한, 중앙정부의 국고보조사업은 지방정부의 재정력에 따라 국고보조비율의 차이를 둘 뿐, 243개 지방정부가 일정 부분 지방정부의 예산을 투입해야 한다는 큰 단점을 가지고 있다는 점에서 중앙정부의 사업 구성 및 규모에 따라 지방정부는 예산 활용의 부담감을 가질 수밖에 없다.
<표 3>2018년-2021년 지방정부의 세출 분야별 예산

(단위 : 조원)

분 야 2018 2019 2020 2021
총계 순계 총계 순계 총계 순계 총계 순계
공공질서 및 안전 7.4 3.7 8.3 4.0 8.9 4.3 11.4 5.3
과학기술 0.5 0.5 0.6 0.6 0.4 0.4 0.4 0.3
교육 13.1 12.9 13.6 13.4 14.1 14.0 14.2 14.0
교통 및 물류 21.3 18.3 21.9 19.0 24.2 20.6 24.9 20.9
국토 및 지역개발 18.6 14.2 21.9 16.5 22.2 17.5 22.0 16.3
기타 30.3 33.9 32.4 36.8 33.9 39.6 35.6 41.1
농림해양수산 18.6 13.2 20.1 14.2 22.2 15.8 25.2 17.2
문화 및 관광 12.2 10.3 13.0 11.0 14.7 12.1 14.5 12.0
보건 5.1 3.5 5.4 3.7 5.8 4.0 6.4 4.4
사회복지 93.5 57.1 108.5 66.2 123.5 75.1 132.7 80.5
산업ㆍ중소기업 및 에너지 5.4 4.5 5.8 4.8 7.7 6.3 9.1 7.2
예비비 5.1 5.1 5.6 5.6 4.5 4.5 4.0 4.0
일반공공행정 27.5 12.6 28.0 12.5 30.5 13.3 31.5 13.4
환경 25.8 20.8 27.9 22.7 32.4 25.7 33.9 26.4
합 계 284.4 210.7 313.1 231.0 345.0 253.2 365.7 263.1
1단계 재정분권은 2019년-2020년에 단계적으로 시행됐으며, 지방소비세 10%(약8.5조원) 중 국가균형발전특별회계의 사무이양 및 부가가치세 감소로 인한 보통교부세 감소액을 제외한 약 3.2조원의 순확충을 달성했다. 국세와 지방세의 8:2 비율에서 열악한 지방의 재원을 증가시키기 위한 시발점이 된 것이다. 지방정부의 증가하는 수요를 모두 충당하기엔 턱없이 부족한 규모이지만, 지방의 자체재원을 확충했다는 점에서 큰 의미를 갖는다. 다만 확충된 자체재원을 지방이 자율적으로 활용할 수 있어야 재정분권이 달성됐다고 볼 수 있으나, 현실은 그렇지 않다는 점에서 그 의의가 퇴색되고 있다. 중앙정부의 증가된 국고보조사업으로 인하여 충당재원의 대부분을 대응비로 사용하고 있기 때문이다. 지방정부의 예산 중 일부가 중앙정부의 사업으로 빠져나가고 있는 증거는 중앙정부의 국고보조사업비 현황을 통해 확인 할 수 있다.
2018년-2021년 사회복지 분야의 5개 주요 사업 현황을 보면, 5개 사업의 2018년 총 예산은 19.5조원이나, 2021년에는 30.9조원으로 11.4조원(58.3%) 증가하였다. 2021년 사업별 규모로는 기초연금이 5.8조원(2018년 대비)으로 가장 크게 증가하였고, 아동수당급여가 216.9%(2018년 대비)로 가장 높은 증가 비율을 보이고 있다.
<표 4>2018년-2021년 주요 국고보조 복지사업의 규모 및 증감률

(단위 : 조원, %)

사 업 2018 2019 2020 2021
규모 증감 규모 증감 규모 증감
기초연금 지급 9.1 11.5 26.1% 13.2 14.6% 14.9 13.6%
의료급여 5.3 6.4 19.5% 7.0 9.6% 7.7 9.7%
생계급여 3.7 3.7 0.7% 4.3 15.7% 4.6 6.2%
아동수당급여지급 0.7 2.2 208.7% 2.3 5.6% 2.2 -2.8%
장애인 활동지급급여 지원 0.7 0.9 37.4% 1.3 38.9% 1.5 15.2%
합 계 19.5 24.7 26.4% 28.1 13.6% 30.9 10.2%
※ 소수점 둘째자리에서 반올림함
중앙정부는 매년 증가하는 국고보조사업비에 따른 지방정부 부담을 줄이기 위하여 각 사업별 국고보조비율을 상향하고 있다. 실제로 기초연금과 생계급여의 경우 매년 국고보조율이 소폭 증가하였다. 반면 국고보조율이 증가한 사업의 경우 일부에 불과하였고, 대부분의 사업은 2018년과 동일한 보조율을 적용하고 있다. 또한 복지 분야 국고보조사업에서 일부 사업의 국고보조율을 상향하는 것만으로는 지방정부의 부담을 줄이는 것은 한계를 보인다. 국고보조율 상향폭에 비해 국고보조사업의 규모 추세가 더 가파르게 상승하고 있기 때문이다. 2018년 5개 사업의 국고보조사업에 따른 지방비 대응 총액은 5.9조원이나, 2021년 동일 사업의 지방비 대응 총 규모는 8.8조원으로 나타났다. 2021년은 2018년 대비 50.4% 증가한 것이다. 결국 2019년-2021년 동안 총 2.9조원의 지방비가 더 지출된 것이며, 이는 1단계 재정분권의 결과인 3.2조원의 순확충액과 유사한 규모이다. 복지 분야의 5개 사업이 아닌 전체 천여개의 국고보조사업으로 그 범위를 넓히면 1단계 재정분권 이후 지방정부의 대응으로 인한 지출이 재정분권으로 인한 순확충액보다 더 클 것이라 예상할 수 있다.
<표 5>2018년-2021년 5개 복지 관련 국고보조사업의 국비 및 지방비 규모

(단위 : 조원, %)

사업 국고
보조율
재원
성격
2018 2019 2020 2021
규모 평균
보조율
규모 평균
보조율
규모 평균
보조율
규모 평균
보조율
기초연금
지급
40%-90% 국비 9.1 77.0% 11.5 77.0% 13.2 78.4% 14.9 79.2%
지방비 2.7 23.0% 3.4 23.0% 3.6 21.6% 3.9 20.8%
의료급여 서울 50%
그 외 80%
국비 5.3 75.7% 6.4 75.7% 7.0 75.7% 7.7 75.7%
지방비 1.7 24.3% 2.1 24.3% 2.1 24.3% 2.5 24.3%
생계급여 서울 40%~60%
그 외70%~90%
국비 3.7 81.3% 3.7 81.3% 4.3 81.8% 4.6 82.3%
지방비 0.9 18.7% 0.9 18.7% 0.9 18.2% 1.0 17.7%
아동수당
급여지급
서울 50%
그 외 70%
국비 0.7 72.9% 2.2 72.9% 2.3 72.9% 2.2 75.1%
지방비 0.3 27.1% 0.8 27.1% 0.8 27.1% 0.7 24.9%
장애인
활동지급
급여 지원
서울 50%
그 외 70%
국비 0.7 67.0% 0.9 67.0% 1.3 67.0% 1.5 67.0%
지방비 0.3 33.0% 0.5 33.0% 0.6 33.0% 0.7 33.0%
합계 - 지방비 5.9 23.1% 7.6 23.5% 8.3 22.9% 8.8 22.2%
* 2018년 국고보조율은 2019년과 동일하게 적용함
**아동수당의 경우 2018년, 2019년 국고보조율을 2020년과 동일하게 적용함
**출처 : 2020-2021년 보건복지부 정부확정안 사업설명자료
2019년-2020년 지방소비세율 10% 인상을 통한 재원확충이 진행된 1단계 재정분권 이후 2년의 준비과정 끝에 2022년-2023년 지방소비세율 4.3%, 지방소멸대응기금, 국고보조사업 핀셋지원 등을 포함하는 2단계 재정분권(안)이 확정됐고, 국회 법률 통과만을 기다리고 있다. 2단계 재정분권은 1단계 재정분권에 비해 재정의 순확충은 작지만, 재정력이 낮은 기초자치단체의 지원비율이 높다는 점에서 큰 의의를 갖는다. 구체적으로 지방소비세율 순확충분의 광역대 기초 6:4 배분(조정교부금 교부 시 광역대 기초 4:6), 지방소멸대응기금 광역대 기초 2.5:7.5 배분, 기초정부의 국고보조사업 핀셋보조 등을 보면 2단계 재정분권이 기초정부 중심으로 진행되고 있음을 알 수 있다. 즉 2단계 재정분권의 취지는 재정력이 낮은 지방정부에게 일정부분 재원을 배분하여, 심각한 재정난을 극복하고자 한 것이다. 이러한 취지에 맞게 지방정부는 2단계 재정분권으로 인한 재원 확충을 통해 열악한 재정환경을 일부분 해소할 것이라 예상하고 있을 것이다. 그러나 2단계 재정분권이 본격적으로 시작되는 2022년에 맞춰 중앙정부의 필요성에 따른 신규 복지사업이 등장하였다. 2단계 재정분권 시기와 일치하여 등장한 신규 복지사업으로 인하여 지방정부의 재정상황과 관계없이 보조비율에 따라 대응비를 지출해야 하는 상황이다.
2022년부터 시행을 목적으로 정부예산(안)을 통과한 신규 복지분야 국고보조사업은 첫만남이용권과 영아수당이 있다. 첫만남이용권은 1회 200만원을 출생아에게 지급하는 제도이며, 영아수당은 0세~1세 월 30만~50만원(단계적 인상)을 매월 지급하는 제도이다. 타 국고보조사업을 제외하고 신규로 수행되는 첫만남이용권과 영아수당의 2022년 총 사업비 규모는 1.1조원에 달한다. 이 중 국비는 7,461억원(67.8%), 지방비는 3,549억원(23.2%)이다. 즉, 지방정부는 2단계 재정분권 시행과 동시에 3,549억원의 추가적인 지방비 지출이 예약된 셈이다.
<표 6>첫만남이용권 및 영아수당의 국고보조율 및 지방비 대응 규모

(단위 : 억원, %)

신규 사업 국고보조율 재원 성격 2022(예정)
규모 평균보조율
첫만남이용권 서울 35%-45%
그 외 65%-75%
국비 3,731 67.8%
지방비 1,769 23.2%
영아수당 서울 35%-45%
그 외 65%-75%
국비 3,731 67.8%
지방비 1,769 23.2%
결과적으로 1단계-2단계 재정분권 순확충 약 5.5조원 중 5대 복지 관련 국고보조금 대응비 증가액 및 신규 복지사업 대응비 합계 약 3.4조원을 제외하면 약 2조원의 재정확충액만 남는다. 반면 이는 5대 복지사업과 2022년 시행 예정인 첫만남이용권과 영아수당의 지방비만을 기준으로 산정한 것이고, 국고보조금 범위를 전체로 확대하면 오히려 재정분권 효과는 마이너스(-)인 것이다. 현재 재정분권으로 인한 순확충액을 넘는 국고보조금 지방대응비는 지방세의 자연 증가분(전년대비 상승분)으로 충당하고 있는 것이다. 즉, 지방의 기존 자체재원과 재정분권으로 인한 재원확충액이 중앙정부의 사업비로 지출되고 있음을 보여준다.
중앙정부의 측면에서 국가의 복지 향상을 위해 더 많은 예산을 활용하고, 시대에 맞는 신규사업을 편성하는 것은 충분히 이해할 수 있다. 그러나 대부분의 국고보조사업이 매칭사업의 성격을 가지며, 일정 부분 지방비를 투입해야 한다는 점에서 지방정부와의 합의 없는 국고보조사업비 증가는 행해져서는 안된다. 이는 분권의 취지에 역행하는 행위이기도 하다. 분권에 시대에 맞는 국고보조사업이 수행되기 위해서 다음과 같은 절차의 도입이 필요하다.
첫째, 중앙정부와 지방정부를 수직적 구조로 인식하고 중앙정부의 입장에서 사업을 구상하여 지방정부를 동참하게 하는 사업형태에서 벗어나, 사업의 구상 단계에서부터 지방정부와 협력 할 필요가 있다. 둘째, 중앙정부와 지방정부가 시행하는 사업은 그 목적이 일치할 수 있지만, 각 지방정부의 특성을 모두 반영하기는 어렵기에, 지방정부의 여건에 따라 사업을 단독으로 시행할 필요가 있다. 셋째, 국고보조사업의 경우 이미 지방정부가 단독으로 시행하는 지방사업과 유사한 경우가 대다수이기에, 중복사업과 부정수급의 문제점을 유발한다. 따라서 국고보조사업의 수를 대폭 줄이고 포괄보조금제도를 도입할 필요가 있다. 넷째, 현행 국고보조율은 지방정부의 다양한 재정력을 모두 반영하고 있지 못하고 있다. 수도권과 비수도권, 시·군과 자치구 등 자체세원의 규모에서 큰 차이를 보이지만, 국고보조율은 일괄적으로 산정되어 있다. 국고보조율이 3~4단계에 그치고 있다는 점은 지방정부의 재정력을 제대로 반영하고 있지 못함을 보여준다. 이를 현실화하여 다양한 범위에서 국고보조금을 지원해야 한다.
중앙정부와 지방정부는 분권의 흐름에 맞게 서로 동반자의 역할을 수행해야 한다. 이를 위해서는 중앙정부가 열악한 지방의 현실을 인정하고, 앞으로는 사업을 구상하고 실행함에 있어 지방정부와 더 많은 협조를 할 필요가 있다.
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