민관협력(P3)의 국제적 모델-캐나다 라인

(2014.2.17.)

500억 불(약 54조 원)의 자금을 투입한 소치올림픽이 시설물 건설에 헛돈을 썼다는 논란이 있다면 캐나다 밴쿠버(Vancouver)의 경우는 다르다.

4년 전 캐나다 밴쿠버 올림픽이 남긴 값진 유산 중 하나는 대중교통 시스템의 국제적 모델이라 할 수 있는 경전철이다. 매끈한 캐나다 라인(Canada Line)은 리치먼드(Richmond) 시 외곽에서 밴쿠버 중심과 밴쿠버국제공항까지 연결된다. 2009년 개통한 이래 목표치인 1일 112,000명(연간 4천 만 명) 이상의 승객이 이용하고 있다. 혁신적인 재원 조달을 통해 처음 계획한 예산으로 건설하였고, 현재까지 건전하게 운영되고 있다.

캐나다 라인은 북아메리카에서 최초로 ‘민관협력(Public-Private Partnership; P3)’을 통해 건설된 교통시스템인데, P3는 거의 모든 분야에 적용이 가능하다. 민간기업이 연장 19㎞의 선로를 설계하고 건설했으며 자금의 일정부분도 조달했다. 이 기업은 2040년까지 캐나다 라인을 운영하고, 선로 시설물을 유지관리하게 된다.

민간기업들이 유료도로, 병원, 교도소 건설과 같은 프로젝트에 P3로 참여하는 경우는 흔하다. 그러나 교통시스템 조성에 있어 민간 개발업체에 5가지 모든 영역(설계, 건설, 재원 조달, 운영, 유지관리)을 맡기는 경우는 드물다. 현재 에드먼턴(Edmonton), 덴버(Denver), 그리고 워싱턴 디시의 메릴랜드 교외지역은 캐나다 라인을 모델로 경전철 건설 프로젝트를 추진하고 있다.

P3로 캐나다 라인을 건설하는 데는 논란이 있었다. 비판가들 중에서도 특히 노조는 P3가 민영화의 한 형태로 시민들에게 어떠한 혜택도 주지 못 할 것이라고 주장했다. 많은 비판가들은 1일 10만 명 이용이라는 핑크색 목표는 달성하기 힘들 것이라고 비아냥거렸다. 지역 정치인들은 2번씩이나 이 사업의 결정을 미루다가 마지못해 승인을 해줬다.

그러나 전철이 운행된 지 4년 이상이 지난 현재, 대부분의 걱정거리는 없어졌다. 승객들은 캐나다 라인에서 TransLink라는 지방공사가 운영하는 스카이트레인(SkyTrain) 2개 노선을 아주 편리하게 갈아탈 수 있다. 하나의 승차권으로 모든 노선 이용이 가능하다. 스카이트레인 노선과 마찬가지로 캐나다 라인의 전철은 자동화 시스템으로 무인 운행을 한다. 시각적인 한 가지 차이점은 캐나다 라인의 차량이 스카이트레인 전동차보다 약간 크고 내부 디자인이 다르다는 것이다. 그리고 캐나다 라인 직원들은 다른 교통기관에서는 볼 수 없는 녹색과 청색의 독특한 자켓을 입는다.

캐나다 라인을 민간기업이 운영한다는 사실을 아는 시민들은 거의 없고 운영주체가 누군지 관심 있는 시민들은 더욱 없다고 할 수 있다. 건설기간 동안 소소한 문제들은 있었으나 크게 볼 때 캐나다 라인은 재정 부족에 허덕이는 도시가 새로운 방법으로 대중교통시스템을 확충한 성공적인 사례가 되었다.

어떻게 건설되었나?

P3 프로젝트의 일반적인 경우와 마찬가지로 캐나다 라인의 민간부문 파트너는 여러 기업들이 참여한 컨소시엄이다. 참여기업들은 SNC-Lavalin(몬트리올에 있는 엔지니어링 및 건설사), Caisse de Depot et Placement du Quebec(신용조합), B.C. Investment Management Corporation(브리티시 컬럼비아 주의 연금 운용기관)이다. 이 컨소시엄의 명칭은 InTransitBC이고, SNC-Lavalin의 자회사인 Protrans BC가 하청업체로 캐나다 라인의 운행과 유지관리를 맡고 있다.

InTransitBC는 이 프로젝트에 6억7천 만 불(약 724억 원)을 투자했다. 이 금액은 캐나다 라인의 총 건설비 18억7천 만 불(약 2조196억 원)의 40퍼센트에 해당한다. 나머지 건설비는 캐나다 중앙정부, 주정부, 시정부, 그리고 TransLink와 캐나다국제공항의 재원이 투입됐다. InTransitBC의 초기 투자에 대한 조건으로 TransLink는 부채 재상환을 위한 담보형태의 대출금과 캐나다 라인의 운영비와 유지관리비를 컨소시엄에게 지불한다. 작년도 지불액은 1억4백 만 불이었는데 해가 갈수록 조금씩 금액이 늘어난다.

이 지불금액은 InTransitBC가 일정한 경영성과 목표를 달성했는지에 따라 달라진다. 예를 들어 지불금액의 70%는 매 시간당 40번의 차량운행이 성공적으로 운행됐는가를 지급기준으로 하고, 20%는 경전철 시스템 관리운영의 실적을 기준으로 지급된다. 현재까지 InTransitBC는 모든 성과목표를 달성했다.

이용승객들이 평가한 서비스 수준도 양호한 것으로 조사되었다. 외부기관이 실시한 설문조사 결과에 따르면 캐나다 라인은 차량 운행 횟수, 치안수준, 낙서 및 청결상태, 신뢰도 등 모든 항목에서 스카이트레인 노선들보다 꾸준히 높은 평가를 받고 있다. 단 직원들의 친절함은 낮게 평가 되었다. 이용승객의 절반 이상이 혼잡도에 불만을 표시했으나 이는 다른 노선들의 경우도 마찬가지이다.

캐나다 라인의 운영성과를 묻는 질문에 InTransitBC의 대표 Doug Allen은 성과지표가 중요하다고 답했다. 그는 “운영측면에서 계획한 모든 목표들을 달성하게 되면 이용자들의 요청사항들을 충족한 것이고 이것이 성공이다”고 대답했다.

위험도와 보상

이 P3사업에서 TransLink는 InTransitBC에 책무뿐만 아니라 위험 부담도 전가했다. 철도사업은 모든 단계에서 위험이 따르기 마련이다. 설계의 결함은 후에 건설비를 초과하거나 공정을 지연시키는 요인이 될 수 있고, 시공상의 결함은 후에 운영이나 유지관리에 어려움을 초래할 수 있다. 전통적으로 캐나다에서는 공공부문이 모든 위험을 감수했다. 이런 위험요인들 때문에 건설비가 당초보다 높게 들어가는 경우가 많다.

그러나 캐나다 라인의 경우에는 대부분의 위험을 민간부문이 안고 있다. InTransitBC가 설계를 했고, 시공했으며, 시스템을 운영하고, 유지·관리하기 때문에 어떤 문제가 생기면 InTransitBC가 모두 책임을 진다. 토론토대학의 지형지질학과 Matti Siemiatycki 교수는 이런 방식이 밴쿠버시에게 유리하다고 평가한다. 캐나다 라인을 포함해 캐나다의 P3 사업 전반을 분석해 온 그는 “공공부문이 치밀하게 시행한 것 중의 하나가 위험의 전가이다”고 말했다.

TransLink가 양도하지 않은 단 하나의 위험은 예상이용객 달성이다. InTransitBC는 이용승객 숫자가 감소하거나 예상치보다 증가하지 않더라도 별다른 불이익을 받지 않는다. 따라서 운영기관은 TransLink에게 이용승객 목표치를 달성하기 위해 운영시간표나 노선을 조정하라는 압력을 행사하지 않는다. Siemiatycki 교수는 “이것은 캐나다 라인이 교통시스템과의 통합 정도가 매우 뛰어나다는 것을 의미한다”고 분석했다.

또다른 핵심 중의 하나는 InTransitBC가 2040년까지 캐나다 라인을 효율적으로 운영하는 동안 공공부문이 자산의 소유권을 보유한다는 것이다.

이와 같이 협상을 하면서 그 어느 것 하나 쉬운 게 없었다. TransLink를 대리하여 협상에 참여했던 Jane Bird 변호사는 공공부문의 입장에서 민간부문 파트너에게 정확히 무엇을 요구해야 하는지 결정하는 것이 힘든 일이었다고 말했다. 프로젝트에 대한 기본관념을 바꾸는 게 필요했다.

현재 런던의 캐나다 외교업무 쇄신을 감독하고 있는 Bird 변호사는 “정부는 어떤 특정개념에 빠져있다. 특히 토목분야 기술공무원들은 그런 식으로 업무를 수행해 왔기 때문에 ‘의자는 무슨 색깔이어야 하고, 높이는 어느 정도여야 하고, 다리는 네 개 있어야 한다’고 생각한다”고 지적했다. 그러나 P3 프로젝트의 경우 공무원들은 정부가 무엇을 달성하려는지 생각해야 하고, 그것들을 민간기업들에 맡겨서 어떻게 이루어내는지 이해해야 한다.

우리가 진정 이루고자 하는 것은?

Bird 변호사는 캐나다 라인의 민간기업 참여자들이 전동차 안에 얼마나 많은 선반을 만들어야 하는지 등 세세한 사항까지 검토했던 것을 회상했다. 그러나 InTransitBC의 설계자들은 승객들이 본인의 가방을 가까이 두고 싶기 때문에 선반 설치를 좋아하지 않을 것이라고 반대했다. 그래서 전동차 실내는 좌석 밑에 가방을 둘 수 있는 공간을 만들고 상부는 넓은 공간을 둘 수 있도록 디자인 되었다.

“캐나다 라인의 목표가 무엇이어야 하는지 결정하는 데 생각보다 시간이 많이 걸렸다. 우리가 무엇을 진정 성취하고자 하는 것인가?” 그녀는 말했다.

그녀는 캐나다 라인 공사기간 중 있었던 소통에 대해서 아쉽게 생각하고 있다. 시내 중심의 터널을 만들기 위해 InTransitBC는 터널을 뚫는 대신 첨단공법인 개착식을 도입하여 수억 달러의 공사비를 절감했다. 그러나 이 공법은 시민들의 거센 저항을 불러일으켰다. 개착식 공법을 쓴다고 발표했을 때 시민들은 공사기간 동안 시내 교통이 혼잡해진다는 것을 알았다. 시민들의 불만은 집단적인 항의로 악화되었고 공사장 주변 상인들이 소송을 제기했다. 많은 시민들이 캐나다 라인의 건설, 특히 공법에 대해 반대하기 시작했다.

“나는 시민들과 정치인들에게 개착식 첨단공법을 설명하는 데 더 많은 시간을 투자했어야 했다. 개착식 공법의 장점들이 매우 많았기 때문이다”고 그녀는 회상했다. 경전철 공사에 대해 어느 누구도 불평하지 않았던 점은 공사기간 단축이었다. 캐나다 라인은 당초 계획보다 3개월 먼저 개통했다.

투자 가치?

개착식 공법으로 건설비용을 절약했는지에 대해서는 아직도 다소간의 논란이 있다. P3사업은 장기적으로 정부예산을 아낄 수 있다는 장점 때문에 도입을 하는데, 이 예산 절감의 계산은 복잡하고 이견이 있을 수 있는 가정을 전제로 하고 있다.

캐나다 라인 건설사업 시작 전 TransLink의 자회사는 개착식 공법으로 건설 시 전통적인 건설공사에 비해 전체적으로 8400만 불(약 899억 원)의 건설비 절감효과가 있는 것으로 분석을 했다. 그러나 이 분석은 InTransitBC가 실제로 비용을 지불할 수도 있고 안 할 수도 있는 책임 부분을 2억6천 만 불로 환산했을 때의 금액이다. 만일 이 책임비용을 산정하지 않으면 전통적인 공법이 1억4천1백 만 불 더 저렴하다는 계산이 나온다.

Siemiatycki 교수는 이러한 책임위험 요인들 때문에 P3가 서류상으로는 투자가치가 좋은 것으로 나타난다는 점을 지적한다. 그러나 그는 ‘그렇게 막대한 책임위험이 있다는 점을 경험적으로 공식적으로 증명할 자료가 별로 없다’는 점을 강조한다. 캐나다 라인과 캐나다의 다른 P3사업들의 보고서에 언급된 투자가치를 검토한 결과 P3 프로젝트는 사회기반시설을 건설하는 방법으로는 고비용이 든다고 결론을 내렸다. 그리고 전통적인 건설공사의 경우는 종종 비용이 초과하여 공사비가 높게 된다고 덧붙였다.

캐나다 라인의 건설비가 저렴했는지 명확히 분석을 하는 데는 앞으로 몇 년을 더 지켜봐야 한다. 하지만 4년이 지난 현재, 이 건설계획을 검토한 대부분의 전문가들뿐만 아니라 매일 이용하고 있는 승객들은 캐나다 라인이 성공적으로 운영되고 있는 것으로 보고 있다. 지은 지 얼마 되지 않아 역사들이 깨끗하고, 에스컬레이터는 성능이 좋으며, 전동차들은 여전히 새 것처럼 보여 2040년까지 기다린다는 것은 아직 먼 이야기이다.

* 출처 : citiscope.org