급수공사 계약방법 개선

○ 목적

 가. 급수공사 제도의 변천사

      1918년 3월 가창정수장 준공으로 대구에 처음 수돗물 공급이 시작된 이래 수돗물을 공급하기 위한 여러 종류의 급수공사는 계속 시행되어 오고 있다.

      일제시대와 미 군정, 우리나라의 건국 및 5. 16에 이르기까지 급수공사를 어떤 식으로 계약하고 시공해 왔는지에 대한 정확한 기록은 남아있지 않으나 1966년 이전에는 급수공사를 행정기관에서 직접 인력 및 장비를 투입하여 직영한 것으로 추측된다.

      1961년 수도법이 처음 제정되고 이후 개정된 수도법에서 민간인이 급수공사를 대행할 수 있도록 법적근거를 제시하였으며, 이에 따라 1966. 1. 30 우리시에서도 급수공사대행업 관련 규정(수도급수조례 및 급수공사 대행업 등록규칙)을 제정하였다.

      1966년에 국가기술자격법에 의한 배관기능사 2급 소지자 및 시장이 발급한 급수공사시공기술자격증 소지자 등 56명에게 급수공사대행업등록을 허가한 것이 급수공사 대행업제도의 효시가 되었다.

      급수공사 대행업제도는 변천을 거듭 1981년 급수공사 대행업 등록규칙의 개정으로 등록기간 1년에 31개 업체가 등록되었다가 1985년 전문건설업체의 대거등록으로 100개 업체가 등록되어 급수공사를 시공해 왔으나, 등록업체의 과다로 인한 과당경쟁 부작용 해소를 위하여 2개 업체가 1개 업체로 통합 등록토록 하여 1989년에는 50개 업체가 대행업을 등록하여 급수공사를 시공해 왔다. 

      급수공사 대행업 등록제도는 1999년 말까지 존속되다가 정부의 규제개혁 철폐시책에 따라 2000. 1월부터는 급수공사 대행업 등록제도가 완전 폐지되고 자유경쟁체제로 전환 상하수도 전문건설업면허업체는 누구나 급수공사를 할 수 있는 제도로 변천되었다.

  나. 급수공사 단가계약 추진배경

      이러한 급수공사 제도의 변천에 따라 그동안 수도사업소에서 급수공사를 시공해오던 급수공사대행업자들이 상하수도 전문건설업 면허를 취득하여 계속 급수공사를 수주하여 공사를 해 오며 후발 전문건설업체들의 급수공사 참여를 제한하자 , 후발 상하수도 전문건설 면허업체들의 공사참여 기회를 요구하는 목소리가 점차 높아지게 되었다.

      급수공사는 공사규모가 건 당 수 만원부터 수 천 만원에 이르기까지 종류 및  규모가 다양하고 공사 난이도도 중심가와 변두리가 다를 뿐 아니라 현재처럼 시 전체 배관망도가 없어 공사현장 사정의 인지 및 급수공사 시공경험을 가진 업체의 시공이 필요한 것도 사실이었다.

      그러나 국가에서 상하수도공사를 수행할 수 있도록 전문건설업 면허를 발급한 업체에게 단지 시공경험이나 하자발생 및 공사시공 편의성을 이유로 자유경쟁체제로의 문호를 개방하지 않을 수 없는 실정이 되었다.

    급수공사 계약을 공개경쟁체제로 전환 할 경우 후발업체도 당연히 급수공사를 수주 할수 있게 되며, 그동안 관행적인 수의계약 제도도 공개경쟁 입찰로 전환하지 않을 수 없게 되었다.

      그동안 급수공사 수의계약제도에 대하여 업체 선정 등 계약과정의 투명성 및 공정성에 대하여 일부에서 우려하는 목소리가 있었던 것도 사실이었다.

    한편 급수공사는 건당 공사비가 100만원 미만의 소규모 공사가 대부분이고 일반서민들이 생활에 필요한 수돗물 공급에 관한 민원성 공사이므로 개별로 접수되는 급수공사를 건별로 경쟁 입찰에 붙여 공사를 시행하기에는 민원처리기간이나 업무처리 효율성면에서 현실적으로 불가능한 점이 있어 이의 보완책으로 단가계약 추진이 필요한 실정이었다.

○ 개요

     2004년도 상수도사업본부의 산하 사업소에서 시행한 급수공사의 종류 및 계약금액은 다음과 같다

      ■ 2004년도 급수공사 실적                                단위 : 백만원

      급수공사의 공사계약 유형별로 분석해보면 공사 설계금액이 1천만원 미만으로 수의계약대상은 6,501건 6,410백만원, 공사설계금액이 1천만원 이상으로 조달청 전자입찰에 의한 경우는 9건 122백만원 이었다.

      수의계약의 경우 낙찰율은 설계가격의 90 - 95%, 전자입찰의 경우는 88% 수준으로 전자입찰의 경우가 2 - 7 % 낮은 실정 이었다.

      급수공사는 민원인의 신청에 의하거나 긴급히 수선을 요하는 경우가 대부분이라 공사품의가 이루어지면 바로 업자를 선정 수의계약에 의하여 공사를 시행하고 있으며, 업자선정 방법은, 견적서를 제출받아 최저 견적가격을 제출한 업체와 수의계약을 체결하여 공사를 시공케 하고 있다.

    견적서 제출요구는 해당사업소에 고정 출입하는 업체에 의뢰하는 경우가 많은 것이 현실이라 일부에서는 업자 선정과정에 투명성과 공정성이 결여되는 것이 아니냐는 우려를 하는 경우가 많았다.

○ 주요내용

  가. 계약의 투명성 및 공정성 문제

      위에서 살펴본바와 같이 급수공사는 대부분 수의계약에 의하여 계약하므로 계약상대자를 사업소장이 임의로 선정할 수 있는 여지가 있어 계약의 투명성 및 공정성이 결여되었다는 비판이 있을 수 있다.

      그러나 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 의하면 7,000만원 이하의 공사는 수의계약에 의할 수 있도록 규정되어 있고, 우리시의 공사계약에 관한 지침도 1,000만원 이하의 공사는 수의계약에 의할 수 있도록 규정되어 있어 현행 법규상은 위반은 아니나 계약업무의 투명성․공정성 차원에서 제도개선이 필요한 실정이었다. 따라서 이러한 투명성과 공정성을 확보할 수 있는 상수도본부 차원의 통일된 지침이 필요한 것이 사실이었다.

      즉 경쟁 입찰제 도입 등 새로운 제도를 시행할 경우에도 사업소에서 자율 판단으로 실시토록 할 경우 동일한 행정여건에 여러 가지 시행방안이 나올 수 있어 시민들로부터 또 다른 불신을 받을 우려가 있기 때문에 각 사업소에서 공동사용 가능한 본부차원의 통일된 지침이 필요하였던 것이다.

 나. 상수도 행정의 효율성 문제

      현재는 매 건 급수공사마다 공사규모에 관계없이 공사품의서를 작성․결재하고, 견적서를 제출받고 계약서를 작성하여야 하며 이에 따라 자재의 출고, 준공검사, 지출 등이 뒤따르게 되어 단순 반복적인 업무량이 증가하고 업무의 효율성이 많이 떨어지는 단점이 있는 것도 사실이다.  즉 급수공사 규모가 30만원이거나 900만원이라도 급수공사를 위한 시행 단계는 동일하며 동일한 업무가 계속 반복된다는 것이다.

      그러나 현재의 법규정하에서는 매 건마다 공사계약을 하지 않을 수도 없는 것이 현실이다.  따라서 연간단가계약을 체결할 경우 상수도 급수공사의 표준화를 위해 공사품의, 시공, 자재 불출, 지출 등 각 단계의 추진 방법 및 관련 서식 등의 통일도 요구되었다.

  다.  예산절감 문제

      모든 공사는 경쟁입찰에 의할 경우 단가가 낮아지는 경향이 있다.  이는 많은 업체가 참여하여 공개경쟁 하다보니 자연히 입찰가가 내려가기 때문이라 본다. 상수도 급수공사도 수의계약에 의할 경우 보통 설계가의 90 - 95%선에서 계약이 이루어지므로 공개입찰에 의할 경우 평균 낙찰율 88%보다  높아 예산이 낭비되는 게 사실이다.

      그동안 급수공사를 수의계약 할 때 건당 금액이 수십만원에 불과한 소규모 공사인 경우 비교적 설계가 대비 높은 율로 계약이 이루어져 왔는데 이는 공사규모가 큰 공사와 같이 일률적으로 몇 %를 삭감하여 계약하는 것 또한 문제점이 될 수도 있기 때문이다.

      즉 공사금액이 20만원, 1,000만원 두개 공사를 기준으로 예를 들어 보면,급수공사시공에는 기본적으로 투입해야하는 장비나 인력이 있으므로, 아무리 작은 공사라 할지라도 기본적인 장비나 인력이 일정규모는 투입되므로 공사규모를 감안하지 않고 계약율을 일률적으로 적용하면 소규모 공사를 수주한 업체는 손해를 볼 수밖에 없다는 이야기가 된다. 

      그러나 일정한 구역의 급수공사 전체를 하나로 묶어 입찰을 실시할 경우 시공업체에서는 인력이나 장비를 적절히 배치 운용할 수 있으므로 공개경쟁 입찰가격으로 공사시공이 가능하나 수의계약의 경우는 사실상 곤란하다는 것이다.

   개선방안

      이에 본부에서는 급수공사의 민원처리기한도 지키면서 공개경쟁입찰로 하는 방안을 연구하던 중 급수공사의 개별 공정 수에 단가를 곱하여 설계금액을 결정하는 점에 착안하여 각 공정의 단가를 입찰에 부처 업체를 선정하고 선정된 업체에 연간 급수공사를 시공케 하는 급수공사 연간단가계약을 시행키로 방침을 정했다. 이러한 연간단가계약에 적용되는 공사로는 1,000만원 미만 소액 상수도 급수공사로  신규 급수공사(신설, 위치변경, 구경확대, 보조계량기 설치), 개조공사, 수선공사, 배․급수관 부설공사, 지하매설물 이설공사 등으로 대상을 확정하고 시행지침을 준비했다.

      1개 사업소에 1개 업체만 시공할 수 있도록 결정할 경우 7개업체 정도만 낙찰되므로 1966년 이후 상수도의 각종 공사를 수행해온 기존 60여개의 상하수도 전문건설업체의 수주기회 감소로 인한 집단민원이 우려되고, 사업소당 공사규모가 10억원을 초과하는 대규모 공사로 전국 입찰이 불가피하므로 지역 업체의 수주기회 감소로 인한 반발이 우려되는 등 여러 문제점이 도출되었으며 아울러 낙찰업체가 부실화 내지 공사시공능력 부족 시 사업소에서 대처가 곤란하다는 점이 문제점으로 지적되었다.

      따라서 지역 전문건설업체의 건전한 발전을 유도하고 지역경제 활성화에 도움이 될 뿐 아니라 다수업체가 낙찰 가능토록 1개사업소를 2 - 3개의 구역으로 분할하고 분할된 구역 1개에 2개의 전문건설업체가 공동 도급하도록 하는 방안으로 내부방침을 정하고 사업소별로 의견을 수렴하기로 하였다.

   개선의 장애요인

      이러한 내부방침을 정하고 2005. 2. 24  지역사업소장 회의를 개최하여 사업소장들의 의견을 수렴하는 절차에 들어가자, 수 십년간 급수공사를 시공해 온 상수도 급수공사 시공업계에서 단가계약 공개경쟁입찰 소식을 전해 듣고 수주기회 감소를 이유로 거센 반발을 해 왔다.

      급수공사 시공업체에서도 그동안 상수도 급수공사의 기술적 발전을 위해서 여러모로 상수도에 공헌해 왔다고 주장하며 하루아침에 공개경쟁입찰 제도로 바꿀 경우 입찰에서 낙찰 받지 못하는 전문건설업체는 도산이 불가피하다는 논리로 전문건설인협회 상수도공사협의회를 중심으로 업계의 의견을 전달해 왔다.

      이에 따라 본부에서는 관련업계의 공개적인 의견수렴 및 추진배경 설명의 필요성이 대두됨에 따라 2005. 3. 4 상하수도 전문건설업체의 의견을 듣는 회의를 개최했다. 이 자리에서 상수도 급수공사 연간단가계약 시행 추진배경 및 방침을 설명하고  관련업계의  협조를 당부했다.

      그러나 업계에서는 전체 의견을 모으지 못한 상태로 회의에 참석했으므로 자신들의 의견을 조정하여 나중에 개진하겠다는 잠정결론을 우리본부에 제시하고, 우선 단가계약 시행시기를 연기해 줄 것을 요청해 왔다. 이에 본부에서는 급수공사 단가계약 시행은 우리시의 행정혁신과제로 선정된 중요한 제도개선사업이므로 시행 연기는 절대 불가하다는 본부장의 확고한 방침을 업계에 통보했다.

      이 회의 후  상수도 공사업체들은 몇 차례의 자체 회의를 거처 의견을 수렴한 후 대표자들이 본부를 방문 시행지침 중 1구역 2인의 공동도급 방침을 1구역 3인으로 완화하는 등 시행지침 일부의 보완을 요구하기에 이르렀으며, 본부에서 업계의 의견을 수렴하자 업계의 반발도 다소 약해지고 피할 수 없는 제도개선이라면 협조하겠다는 의사를 피력해 왔다.

     상수도 급수공사 시공업계의 협조에 따라 본부에서는 2005. 3. 25 급수공사 연간단가계약 지침을 수립하고 지역사업소에 시달하였으며, 사업소에서는 예산 및 지역의 공사여건 등을 감안하여 사업소별로 2 - 3개 구역으로 나누어 (7개 사업소에서 20개 구역) 구역별 연간 시행될 공사 예정금액을 산출하여  입찰공고를 실시했다. 대부분의 사업소에서는 4. 11 - 4.21까지 입찰공고 및 입찰등록을 실시하고 4. 22부터 4. 28까지 개찰 및 적격심사, 낙찰자 결정을 거쳐 계약체결까지 완료하여 20개 구역에서 60개 업체가 급수공사 시공업체로 선정되어 2005. 5부터 시행에 차질이 없도록 조치되었다.

      수돗물을 공급하기 시작한 이래 가장 공정하고 투명한 급수공사 계약제도가 시행되기 시작한 것이다

○ 기대효과

      급수공사 연간단가계약의 실시 효과는 매우 크다.

    우선 이제껏 수의계약에 의존하던 소규모 급수공사를 모두 공개경쟁입찰로 전환하므로써 시공업자 선정 등 급수공사 계약에 대한 투명성이 확보되는 것은 물론 계약의 공정성이 확보되었다는 점이다.

      특히 상하수도 전문건설업 면허업체가 해마다 증가하고 이들이 상수도공사에 참여할 기회가 없어 관계부서에 투서․진정하던 행위가 없어지게 되었으며, 신규 설립업체들도 얼마든지 공정한 룰 안에서 상수도 공사에 참여할 기회가 생기게 되었다.

      또한 공사수주에 대한 시민들의 불신도 없어지게 되어 상수도행정 전반에 신뢰성이 높아지게 되는 효과도 가져오게 되었다.

      또한 소액공사의 수의계약으로 매 공사마다 계약 및 자재 불출, 공사비를 지출하던 것도 개선되어 업무량도 많이 줄 일수 있게 되어 행정업무 전반에 대한 효율성이 증가하게 되었을 뿐 아니라, 종전에는 공사계약 후 착공으로 민원공사가 법정기간인 5일 이내에 처리되던 것이 사전에 단가계약 및 업체 선정이 되어 있으므로 바로 공사에 착공할 수 있게 되어 민원처리기간도 1일 이상 단축되는 효과도 가져왔다.