현행 공공감사 체계상 지방자치단체에 대한 감사를 '내부감사'와 '외부감사'로 구분할 수 있다. '공공감사에 관한 법률'에 의하면 '내부감사'는 '자체감사'이며 지방자치단체의 감사실, 기획감사실, 감사관 등이 시행한다. '외부감사'는 국회의 국정감사, 감사원 감사, 행정자치부 및 기타 중앙부처가 해당 분야별로 지방자치단체에 대한 '행정감사'를 실시하는 것을 말한다. 물론 여기에는 시ㆍ도가 시ㆍ군ㆍ구에 위임한 사무에 대하여 상급자치단체로서 시ㆍ군ㆍ구에 감사를 실시하는 것도 포함된다. 이와 관련한 근거로는, 지방자치법 제41조3항에서 국회는 시도와 시군구에 대해서, 시도의회는 시군구에 대해서 '국가 및 시도의 위임사무'에 대한 '감사권 및 (감사결과)자료 요구권'을 명시하고 있다. 지방자치단체의 내부감사에 초점을 두고 그 실태와 향후 개선방향을 제안해 본다.

1. 지방자치단체의 이원적 자체감사제도 운영

지방자치단체는 내부감사로서 '자체감사'(Internal audit)를 실시하고 있다. 하지만 이 자체감사제도의 경우도 이원화되어 운영되고 있다. 즉, 공공감사에 관한 법률(제5조)과 지방자치법(제116조)에 근거하여 자체감사제도를 운영하는 지방자치단체들이 있고, 다른 하나는 제주특별자치도와 세종특별자치시의 경우로 각각의 특별법에 근거하여 독립적인 '감사위원회'를 통한 자체감사제도를 운영하고 있다.

지방자치단체에 보편적인 자체감사제도는 공공감사에 관한 법률 제정 이후에 행정자치부가 주관이 되어 2010년 10월부터 권고하고 있는 지방자치단체의 '자율 내부통제 제도'이다. 이 제도는 주로 '청백e-시스템'을 활용한 내부통제 시스템에 의한 자체감사제도를 운영하는 체제이다. 내부통제 시스템은 공통으로 일상감사 및 계약심사 실시, IT기반 업무의 상시 모니터링, 내부구성원들의 윤리활동 강화, 청렴마일리지제도 및 청렴인사시스템 운영, 부조리신고센터를 운영하는 내부통제 활동을 의미한다. 행정자치부가 2010년 11월부터 경기도 남양주ㆍ파주시, 전라북도 익산시, 전라남도 담양군, 경상북도 안동ㆍ포항시 등 6개 지방자치단체를 시범기관으로 운영한 바 있다. 이때 행정자치부가 제시한 '지방자치단체의 자율적 내부통제 강화 방안'에 관한 주요 내용은 다음과 같았다. 즉, 지방자치단체별로 내부통제위원회(인천광역시:“자율적 내부통제 위원회”) 또는 자체감사위원회(충청남도:'감사위원회')를 설치하고, 자치단체의 내부통제 기준(가이드라인) 및 세부지침과 내부통제 활동 평가 및 개선 등 주요사항을 심의ㆍ의결 하는 기구로 운영하도록 권고하였다.

한편, 제주특별자치도와 세종특별자치시의 '감사위원회' 제도는 보편적인 자체감사제도와는 다른 체제로 운영되고 있다. 즉, 공공감사에 관한 법률의 적용을 받지 않고, 제주특별자치도 감사위원회는 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(제주특별법)' 제8장(제66조~제71조)에, 세종시의 감사위원회는 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법(제21조)에 의한 새로운 형태의 독립적 지위를 가진 법적 합의제 행정기관으로 감사활동을 한다. 감사위원회의 세부운영 사항은 각 자치단체의 조례로 운영하고 있지만, 앞의 '내부통제제도'를 운영하는 지방자치단체와의 중요한 차이점이라고 하면, 교육청에 대한 감사활동을 포함하고 있다는 점이 큰 차이이다. 또 다른 차이로는 조직 운영체계상으로 이 두 자치단체의 감사 집행조직이 감사위원회 산하에 설치ㆍ운영되어 있다. 하지만 전반적으로 두 운영방식이 공통적인 것은 자체감사 취지에 의하여 자치단체장이 감사기구의 장에 대한 임명권을 갖고 있으며, 기관장의 지휘 하에 움직이고, 자체감사와 내부통제 활동에서 독립성을 유지한다는 점이다.

2. 지방자치단체의 자체감사제도 개선 과제

내부통제(Internal control)의 글로벌 기준에 의하면, 자체감사기구는 기관의 생산성과 운영효과를 제대로 산출하기 위해서 그 조직원을 비롯한 구성요소들이 제대로 작동되고 있는지 초점을 두고 관리경영체제의 신뢰성과 효과성, 적법성 등을 판단하여 개선안을 마련하는데 치중해야 한다. 즉, 적발과 통제 보다는 조직원의 성과와 역량강화를 통한 기관의 혁신적 성과관리(innovative performance)가 더 중요한 역할이다. 그런 취지에서 제주특별자치도와 세종특별자치시의 '감사위원회'는 직무상으로는 독립되어 있지만, 실무적으로 임명권을 가진 자치단체장으로부터 완전히 독립된 지위를 갖고 있지는 않다.

그렇다면 공공감사에 관한 법률에서는 어떤가? 이 법의 취지로 보면 자체감사를 내부통제와 동일하지 않은 것으로 보고 있는 듯하고, 따라서 기관의 합법적이고 합리적인 경영효율성 제고보다는 '견제와 균형 원리'를 더 강조하는 듯이 감사기구의 설치와 그 기구의 장에 대한 임명 절차 등을 기관장으로부터 별도의 독립기관으로 설치하도록 권장하고 있다. 이 법에서의 자체감사 정의가 모호하기 때문이기도 하다. 또 이 법 제5조는 지방자치단체의 합의제 감사기구 이외에도 자문에 응하기 위해서 '감사자문위원회'를 둘 수 있다고 하였다. 그 결과 충청남도와 같은 다른 자치단체에서는 자문위원회 성격의 '감사위원회'를 설치ㆍ운영하고 있다. 하지만 이 법의 취지를 제대로 살린다면 오히려 제6조의 합의제 감사기구 설치와 운영 규정을 자문 역할과 감사활동의 계획 및 수행 지시 기능을 모두 포함하도록 하는 것도 좋을 듯하다. 말하자면 공공감사에 관한 법률에서 지방자치단체와 관련한 합의 감사기구의 설치ㆍ운영을 제주도와 세종시의 감사위원회 설치ㆍ운영 방식과 동일한 취지로 개정하는 것도 하나의 개선 방향이 될 수 있다.

또 다른 개선과제에 대해서는 현재 행정자치부가 '지방회계법안'의 입법을 추진하면서 이행하려고 하고 있다. 이 법은 기본적으로 국고보조금을 비롯한 지방자치단체의 모든 재정집행을 보다 투명하고 효율적으로 관리하기 위한 입법안을 추진하지만, 이외에도 이 법률안에서 '내부통제제도'에 대한 법률적 근거를 마련하려고 한다. 행정자치부는 특히 '내부통제제도'를 법정으로 의무화하여 지방자치단체별로 현재 운영하는 '청백-e시스템' 등을 활용할 때, 모든 지방자치단체별 실ㆍ국장급의 회계책임관을 지정해서 회계공무원에 대한 지도ㆍ감독 책임을 일괄적으로 총괄관리 함으로써 재정지출의 이력관리를 체계화하여, '자율적 내부통제'를 보다 실효성 있게 만들고자 하려는 의도를 갖고 있다. 바람직한 방향이라고 할 수 있다. 하지만 이 경우에도 공공감사에 관한 법률이 지향하는 '자체감사제도'와 중복된다는 점에서 좀 더 세심한 제도 설계를 담는 정책대안이 필요할 것이다.